Punktem wyjścia do negocjacji była propozycja Komisji Europejskiej z 27 maja, przewidująca wykorzystanie wieloletniego budżetu Unii Europejskiej w wysokości 1,1 bln euro do ożywienia gospodarek i uzupełnienia go o fundusz w wysokości 750 mld euro, określony jako Next Generation EU Fund. Ma on być stworzony dzięki emisji obligacji. Dotychczas budżety Unii Europejskiej były zrównoważone, a więc nie wymagały finansowania długiem. Kryzysowa sytuacja wymaga – zdaniem Komisji Europejskiej i większości europejskich polityków – podjęcia środków nadzwyczajnych. Pieniądze z funduszu mają być przekazane poszczególnym państwom za pośrednictwem programów unijnych. Według konserwatywnych założeń Next Generation EU Fund może, przy zastosowaniu dźwigni, sfinansować inwestycje w wysokości 3,1 bln euro. Pozwoli zrównoważyć zmniejszenie inwestycji wywołane pandemią, a wynoszące 846 mld euro, w tym spadek inwestycji prywatnych wynoszący 831 miliardów.
Fundusz będzie jednorazowym instrumentem nadzwyczajnym, wprowadzonym na czas określony i wykorzystywanym wyłącznie do działań służących przeciwdziałaniu kryzysu. Pieniądze mają być przekazane z budżetu UE do państw członkowskich, wspierać priorytetowe inwestycje i reformy, konieczne dla ożywienia gospodarczego. Instrument wygaśnie z końcem 2024 roku.
Next Generation EU Fund nie ma być zatem stałym instrumentem (takim jak European Stability Mechanism). Pożyczone na rynku pieniądze zostaną zwrócone w latach 2027-2058. Z uwagi na wysoką wiarygodność instytucji unijnych obligacje otrzymają najwyższy rating, co oznacza, że będą nisko oprocentowane. Komisja Europejska proponuje, by 500 mld euro zostało rozdysponowane w postaci dotacji, a 250 mld w postaci pożyczek dla krajów członkowskich. Wcześniej przywódcy Niemiec i Francji proponowali utworzenie funduszu naprawy gospodarki w wysokości 500 mld euro, którego środki byłyby rozdzielone jako dotacje.
Komisja Europejska, aby Unia mogła spłacać zaciągnięty na rynkach finansowych dług, zaproponowała podniesienie składek o 0,6 proc. dochodu narodowego brutto Unii. Wzrośnie zatem także składka płacona przez Polskę. W ciągu 16 lat naszej obecności w UE wpłaciliśmy do wspólnej kasy 59 mld euro, czyli średnio 3,69 mld euro rocznie. Jeżeli propozycje Komisji Europejskiej zostaną przyjęte, polska składka wzrośnie o około 1 mld euro rocznie.
Komisja proponuje też stworzenie nowych źródeł dochodów Unii. Głównym mogą być dochody z handlu uprawnieniami do emisji CO2. Państwa członkowskie zachowałyby dotychczasowe dochody z aukcji uprawnieniami, ale dodatkowe dochody, przekraczające dotychczasowe kwoty, trafiałyby do budżetu UE. Mogłyby dać około 10 mld euro rocznie, w zależności od zmian ceny emisji dwutlenku węgla i rozszerzenia systemu na inne, nieenergetyczne sektory. Dodatkowe 5-14 mld euro może pochodzić z opodatkowania emisji CO2 w produktach importowanych spoza Unii.
Poza tym KE proponuje nałożyć podatek cyfrowy na firmy o obrotach powyżej 750 mln euro, co może przynieść dodatkowe 1,3 mld euro. Opodatkowane byłyby też firmy spoza Unii, korzystające z jednolitego rynku UE, a także ze wsparcia antykryzysowego. Komisja szacuje, że może w ten sposób uzyskać 10 mld euro rocznie.
Według niemieckiej kanclerz Angeli Merkel żaden z uczestników szczytu nie kwestionował konieczności emisji obligacji na dużą skalę. Pozostało jednak wiele nierozwiązanych spraw i przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel stwierdził, że konieczny będzie kolejny szczyt, który będzie realnym, a nie wirtualnym spotkaniem 27 przywódców krajów UE.
Sporne kwestie
- Największe kontrowersje budzą następujące sprawy:
- rozmiary planu odbudowy,
- kryteria przyznawania funduszy,
- algorytm alokacji środków,
- proporcje między kwotą przeznaczoną na dotacje i kwotą przeznaczoną na pożyczki dla krajów członkowskich,
- wielkość wkładów własnych,
- rabaty przyznawane niektórym krajom, rekompensujące wielkość ich wkładów do budżetu Unii,
- źródła pozyskania dochodów własnych UE, które mogłyby być użyte do spłaty zaciągniętego długu.
Niektóre kraje generalnie popierają plan Komisji Europejskiej, ale wyraziły poważne obawy co do sposobu alokacji środków z nowego funduszu. Dotyczy to zarówno podziału pieniędzy na poszczególne kraje, jak i sektory gospodarki najbardziej dotknięte kryzysem. Pojawiły się również pytania dotyczące warunków, które trzeba spełnić, by uzyskać pieniądze, zwłaszcza w postaci dotacji.
Nadzieje Południa Europy
Enrico Letta, były premier Włoch i prezes instytutu Jaque’a Delorsa, porównał propozycję Komisji Europejskiej do działań byłego prezesa EBC Mario Draghiego, który zmienił politykę pieniężną 8 lat temu, dzięki czemu koszty obsługi zadłużenia znacznie się obniżyły. Utworzenie wspólnego funduszu, który zaciągnie dług w imieniu wszystkich krajów członkowskich, będzie podobnym krokiem, pomagającym najbardziej zadłużonym krajom.
W końcu 2019 roku łączny dług publiczny Unii Europejskiej wynosił 10 832,7 mld euro. Obciąża poszczególne kraje, a Unia nie jest za niego odpowiedzialna. Emisja obligacji o wartości 750 mld euro oznaczałaby wprawdzie niewielkie, ale jednak „uwspólnotowienie” długu.
Zakup obligacji przez EBC miał być operacją doraźną, mającą zapobiec kryzysowi zadłużenia południa Europy, ale EBC kontynuuje, a nawet zwiększa swoje zakupy. Rządy krajów Południa, ironicznie nazywanych „Club Med”, mają nadzieję, że wspólna emisja długów też okaże się operacją, która będzie kontynuowana.
„Komisja Europejska i EBC nie przegapiły spotkania z Historią. Teraz nadszedł czas, aby Rada Europejska podjęła wyzwanie i dała silny sygnał polityczny. Nie podoba mi się formuła »kompromisowa«, wolę pracować nad »ambitną decyzją polityczną«” – powiedział po zakończonym szczycie włoski premier Giuseppe Conte.
Włochy, Francja, Portugalia i Hiszpania nalegają na szybkie zakończenie negocjacji, aby pozyskać fundusze jeszcze w tym roku. Mają zastrzeżenia do procedur zaproponowanych przez Komisję, które mogą opóźnić działania naprawcze. Jeśli projekt utworzenia funduszu europejskiego zostanie zatwierdzony – muszą się na to zgodzić wszystkie kraje członkowskie – rządy będą składały wnioski o dotacje i pożyczki, przedstawiając plany ich wykorzystania. Komisja Europejska miałaby 4 miesiące na ocenę, a następnie kolejne 2 miesiące na zatwierdzenie. Tymczasem gospodarki południowych krajów potrzebują płynności jak najszybciej. Kryzys szczególnie dotknął gospodarki z dużym sektorem turystycznym, a także te z wysokim udziałem małych i średnich przedsiębiorstw. W rezultacie Komisja Europejska przewiduje, że PKB Grecji, Hiszpanii, Włoszech i Chorwacji spadnie w tym roku o ok. 9 proc. , czyli więcej niż średnio w całej Unii. Dlatego to właśnie te kraje mają być największymi beneficjentami funduszu. Według propozycji KE, Włochy mają otrzymać 81,8 mld euro dotacji i 90,9 mld euro pożyczek, Hiszpania odpowiednio 77,3 mld i 63,1 mld euro, Grecja 22,6 mld i 9,4 mld, Portugalia 15,5 mld i 10,8 mld, Chorwacja 7,4 mld i 2,6 mld, zaś Francja ma dostać 38,8 mld euro dotacji.
Oszczędna czwórka
Podczas wirtualnego szczytu nie złagodzono napięcia między krajami Północy i Południa Europy. Fiskalnie konserwatywne kraje północne UE boją się, że zostaną zmuszone do finansowania bardzo zadłużonych krajów Południa. Sytuacja gospodarcza tzw. „oszczędnej czwórki” – Szwecji, Danii, Holandii i Austrii jest lepsza niż większości innych krajów europejskich. Z tego powodu „nieoszczędni” nie mogą liczyć na znaczny udział w funduszu naprawczym. Rentowność ich obligacji jest niższa niż średnia w Unii, więc kraje te nie są zainteresowane pożyczkami z funduszu. Według propozycji Komisji Europejskiej „czwórka” ma otrzymać łącznie 17,7 mld euro dotacji, czyli mniej niż Rumunia, która dodatkowo liczy na tanie pożyczki.
16 czerwca ukazał się w Financial Times tekst podpisany przez premierów Danii, Holandii, Austrii i Szwecji. Mette Frederiksen, Mark Rutte, Sebastian Kurz i Stefan Lofven napisali, że popierają utworzenie ograniczonego czasowo funduszu ratunkowego, ale rozsądnym sposobem wykorzystania pieniędzy jest udzielenie pożyczek krajom, które naprawdę ich potrzebują, na możliwie najlepszych warunkach. Ich zdaniem powinny być dostępne dla tych sektorów i regionów, które zostały najbardziej dotknięte pandemią. Uważają, że trzeba opracować szczegółowe i związane z kryzysem kryteria, na podstawie których będą podejmowane decyzje. Zaproponowali, by fundusz kryzysowy był otwarty do końca 2022 r., był znacznej wielkości, ale nie większy niż mógłby zostać efektywnie wykorzystany przez państwa członkowskie w sytuacji nadzwyczajnej. Kładą też nacisk na ograniczony czas istnienia funduszu, by nie stał się on pierwszym krokiem do uwspólnotowienia długów krajów UE.
Premierzy zakwestionowali formułę rozdziału środków zaproponowaną przez Komisję Europejską, zgodnie z którą uwzględniane miałyby być takie parametry jak: wielkości PKB kraju członkowskiego, PKB na głowę mieszkańca i stopa bezrobocia w latach 2015-2019. „Podejmowanie decyzji na podstawie statystyk sprzed kryzysu po prostu nie ma sensu” – napisali w FT. Przywódcom „oszczędnej czwórki” nie podoba się łączenie wieloletniego budżetu UE, w którym zawarte są priorytety polityki unijnej (np. „zielona transformacja”) z funduszem nadzwyczajnym, który ma szybko wyprowadzić gospodarki unijne z recesji. Chcą, aby fundusze były wyraźnie powiązane ze zobowiązaniami rządów do reform gospodarczych.
Oszczędną czwórkę popiera też Finlandia, choć nowy minister finansów Matti Vanhanen, który na początku czerwca zastąpił Katri Kulmuni, jest przychylniejszy inicjatywie Komisji Europejskiej. Vanhanen, przemawiając 9 czerwca na konferencji prasowej bezpośrednio po nominacji, podkreślił znaczenie wspólnej akcji Unii Europejskiej dla wydobycia się z kryzysu spowodowanego pandemią COVID-19. Powiedział, że sześć największych krajów UE jest odbiorcami 40 proc. fińskiego eksportu, a ożywienie głównych partnerów handlowych ma zasadnicze znaczenie dla fińskiej gospodarki. „Jeśli wszystkie kraje podążą własną drogą, pieniądze zostaną utracone” – dodał.
Grupa Wyszehradzka – entuzjazm i obawy
Kraje Europy Środkowo-Wschodniej obawiają się, że zbyt dużo pieniędzy z funduszu naprawczego trafi na południe Unii Europejskiej, które jest – mimo wszystko – bogatsze niż kraje, które dopiero od 30 lat rozwijają gospodarkę rynkową, a w dodatku zachowują większą dyscyplinę fiskalną niż Europa Zachodnia i Południowa. W końcu 2019 roku dług publiczny Bułgarii wynosił 20,4 proc. PKB, Czech 30,8 proc., Polski 46,0 proc., Rumunii 35,2 proc., Węgier 66,3 proc.
„Przez ostatnie sześć lat ograniczaliśmy wydatki publiczne i nie tworzyliśmy długów. A Komisja chce nas teraz zmusić do gwarantowania pożyczek dla krajów, które były nieodpowiedzialne” – powiedział na początku czerwca premier Czech Andrej Babis w wywiadzie dla dziennika Mladá fronta Dnes.
Węgierski premier Victor Orbán również wyraził obawy i wskazał, że pożyczanie pieniędzy jest sprzeczne z węgierską filozofią. „Jeśli chodzi o zaciąganie pożyczek, w głowie każdego Węgra zapala się czerwone światło” – stwierdził w radiowym wywiadzie 20 maja. Narzekał, że obywatele węgierscy będą musieli spłacić pożyczki greckie, włoskie lub francuskie, a ponieważ spłata będzie trwała przez 30 lat, dług spadnie na kolejne pokolenia.
Cztery kraje Grupy Wyszehradzkiej chcą, aby wydatki skoncentrowały się na rolnictwie oraz zlikwidowaniu różnic rozwojowych. Protestują przeciwko rabatom, które przysługują największym i najbogatszym płatnikom do wspólnej kasy unijnej. Mimo krytyki, żaden z krajów Grupy Wyszehradzkiej poważnie nie rozważa odrzucenia funduszu i dołączenia do „oszczędnej czwórki”. Polska i Słowacja będą znacznymi beneficjentami, a Węgry i Czechy postrzegają fundusz jako szansę na zrekompensowanie wcześniej oczekiwanych strat w budżecie na lata 2021-2027. Ponadto politycy w regionie z zadowoleniem przyjmują propozycję Komisji dotyczącą elastyczniejszego podziału pieniędzy, dając władzom krajowym swobodę manewru.
To co budzi największe obawy – zwłaszcza Węgier, Czech i Polski – to fakt, że stworzenie wspólnego funduszu i emisja unijnych obligacji mogą prowadzić do większej integracji finansowej i politycznej Unii Europejskiej.
W Polsce pojawiają się obawy, że pieniądze z funduszu będą musiały realizować unijne priorytety, związane z programem osiągnięcia do roku 2050 neutralności emisyjnej, którego nasz rząd, jako jedyny w Unii Europejskiej, nie zaakceptował. W wywiadzie dla Financial Times wicepremier Jadwiga Emilewicz powiedziała, że Polska jest zdecydowanie przeciwna wykorzystywaniu zwiększonych dochodów z aukcji uprawnień do emisji CO2 do spłaty zaciągniętego przez Unię długu. Rozwiązanie takie najmocniej uderzałoby w Polskę, której energetyka w 80 proc. uzależniona jest od węgla. W latach 2017-2018 cena uprawnień wzrosła sześciokrotnie, wpływając na koszty energii elektrycznej w Polsce. Z drugiej strony sprzedaż uprawnień daje krajowemu budżetowi dodatkowe dochody, a rozwiązanie proponowane przez Komisję zmniejszy je. Wątpliwe jednak, by sprawa ta stała się przeszkodą w osiągnięciu porozumienia, gdyż Polska będzie jednym z największych beneficjentów funduszu, co w części zrekompensuje mniejszy przydział środków z unijnego budżetu.
