Na konferencji w Bretton Woods, w 1944 roku, ustanowiono wielostronne ramy globalnej współpracy w zakresie stabilności makroekonomicznej, handlu i rozwoju. Twórcy nowego porządku gospodarczego byli wówczas pod dużym wpływem wydarzeń między dwiema wojnami światowymi, kiedy multilateralizm i liberalny porządek międzynarodowy załamały się w warunkach protekcjonizmu, konkurencyjnej dewaluacji walut wielu krajów i nieprawidłowego funkcjonowania standardu złota. Załamanie handlu światowego pogłębiło Wielki Kryzys i podsyciło niekorzystne ideologie, doprowadzając ostatecznie do II wojny światowej.

W następstwie tych wydarzeń doceniono, w jakim stopniu krajowe i globalne interesy gospodarcze – jako niezbędne warunki pokoju – były ze sobą powiązane. Rozwój gospodarczy i globalna stabilność finansowa stały się podstawą działania nowych instytucji Bretton Woods, czyli Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) i Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (później Banku Światowego), których działania miały opierać się na stałych, ale regulowanych kursach walutowych.

Stabilność i rozwój

Zadaniem MFW było monitorowanie spójności polityk krajowych państw członkowskich i zapewnianie wsparcia finansowego krajom dotkniętym wstrząsami zewnętrznymi, a Banku Światowego – zapewnianie wsparcia i doradztwa w zakresie długoterminowych projektów inwestycyjnych na rzecz rozwoju i odbudowy. Z kolei inna powojenna instytucja – Układ ogólny w sprawie taryf celnych i handlu (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), która w 1995 r. przekształciła się w Światową Organizację Handlu (World Trade Organization, WTO) – zapewniła ramy dla rozwoju wolnego handlu m.in. w oparciu o wielostronne zasady i mechanizmy prowadzenia sporów.

Nowe globalne porozumienie z czasem doprowadziło do znaczącego wzrostu dobrobytu w skali światowej – obecnie globalny PKB jest pięciokrotnie wyższy niż 75 lat temu. Ponadto między 1950 r. a 2017 r. wielkość światowego handlu wzrosła 39 razy, a udział ludności świata żyjącej za mniej niż 2 dolary dziennie (na poziomie parytetu siły nabywczej w 2011 r.) spadł z około 75 procent w 1950 r. do 10 procent w 2015 r. Gospodarka światowa stała się znacznie bardziej stabilna niż w pierwszej połowie dwudziestego wieku.

W międzyczasie system stałych, ale regulowanych kursów wymiany stawał w obliczu licznych wyzwań i kryzysów. Odejście od reżimu Bretton Woods do systemu bardziej elastycznych walut na początku lat 70. XX wieku oznaczało koniec pierwotnych powojennych ram monetarnych, ale formalne i nieformalne stosowanie strategii bezpośredniego celu inflacyjnego ponownie zakotwiczyło system, choć przy znacznych kosztach. Dodatkowo liberalizacja finansowa przyniosła fale wstrząsów bankowych i zadłużeniowych, których kulminacją były kryzysy globalne i strefy euro w latach 2007 – 2013.

>>> Czytaj też: Johnson: przygotowanie do brexitu bez umowy priorytetem

Mimo, że wiele krajów rozwijających się doświadczyło znacznie wyższej inflacji i problemów z bilansem płatniczym w porównaniu do bardziej dojrzałych gospodarek, to działania MFW mające na celu restrukturyzację ich międzynarodowych długów i ograniczanie inflacji były w większości udane. Z kolei Bank Światowy i regionalne banki rozwoju dostosowały się do świata o coraz większych potrzebach kapitałowych, odgrywając znaczną rolę informacyjną i katalizującą w obszarach takich jak infrastruktura i rozwój instytucjonalny.

Obecnie zinstytucjonalizowana współpraca gospodarcza to nie tylko pierwotne instytucje Bretton Woods. Ważną rolę odgrywają również regionalne banki rozwoju, utworzone na wzór Banku Światowego, a od niedawna również Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB) i Nowy Bank Rozwoju (New Development Bank, NDB). Coraz bardziej wpływowe są również dwie nieformalne grupy krajów: G7, która obejmuje siedem największych gospodarek o wysokim dochodzie, a od 2008 r. G20, która obejmuje także wiodące gospodarki wschodzące i UE.

Nowe wyzwania

Zorganizowana współpraca w ramach instytucji Bretton Woods napotyka nowe wyzwania, a jednym z najważniejszych jest odejście od dominacji Zachodu, a przede wszystkim Stanów Zjednoczonych, wraz z jednoczesnym wzrostem statusu Chin.

Rozwój Chin i innych gospodarek wschodzących zasadniczo zmienia krajobraz globalny. Biorąc pod uwagę wzrost tych gospodarek oraz konwergencję ich dochodów, MFW szacuje, że te procesy doprowadzą do spadku udziału zaawansowanych gospodarek w globalnej produkcji z ponad 50 proc. dzisiaj do około jednej trzeciej w ciągu najbliższych 25 lat. Będzie to miało poważne konsekwencje dla światowego handlu i przepływów kapitałowych oraz spowoduje zmianę środków ciężkości aktywności gospodarczej w nadchodzących latach na korzyść nowych centrów finansowych.

Równolegle z wyzwaniami ekonomicznymi znaczący jest wzrost nacjonalizmu i protekcjonizmu, a w konsekwencji zagrożenie fragmentacją nie tylko na poziomie globalnym, ale także na Zachodzie. Frustracja społeczeństw ze względu na niezdolność większości krajów do radzenia sobie z negatywnymi skutkami społecznymi obecnego globalnego modelu rozwoju dodatkowo jest dość powszechna. Do tego dochodzą problemy związane z nadmiernymi nierównościami, które jeszcze mogą wzrosnąć w przypadku dalszego osłabienia globalnej integracji gospodarczej, starzenie się społeczeństw oraz zmiany technologiczne wpływające na wiele aspektów życia gospodarczego i społecznego.

Mimo, że wolny handel, elastyczne kursy wymiany walut i nieskrępowane przepływy kapitału są kluczowe dla rozwoju gospodarki światowej, to dzisiaj globalna koordynacja gospodarcza stała się trudniejsza.

Pomimo uzgadniania nowych, regionalnych porozumień handlowych, od Rundy Urugwajskiej w 1994 r. nie odnotowano znaczących postępów o charakterze wielostronnym. Co więcej, niektóre z porozumień handlowych osiągniętych w minionym ćwierćwieczu są obecnie podatne na zagrożenia – dotyczy to m.in. jednolitego rynku Unii Europejskiej w kontekście brexitu, czy też partnerstwa transpacyficznego (TPP).

Brak wystarczającej współpracy międzynarodowej jest widoczny również w sprawie zmian klimatu i środowiska, czyli współczesnego zagrożenia egzystencjalnego. Dodatkowo w wielu krajach rośnie zadłużenie, często przekraczając poziomy osiągnięte w okresie poprzedzającym globalny kryzys finansowy z 2008 roku.

Nie jest zatem zaskoczeniem, że nowsze fora, takie jak G7, G20 czy też Rada Stabilności Finansowej (Financial Stability Board, FSB), częściowo zastąpiły formalne instytucje Bretton Woods. Ze względu na to, że decyzje podejmowane w instytucjach międzynarodowych w większości mają moc prawną, wiele krajów coraz częściej woli spotykać się na forach, które wydają głównie niewiążące oświadczenia lub komunikaty.

Ten zmieniający się układ może wskazywać, że globalny system zarządzania gospodarczego jest elastyczny i może dostosować się do zmieniających się okoliczności. Niemniej jednak dla wielu gospodarek, takich jak Stany Zjednoczone, Unia Europejska, Chiny i Japonia, instytucje Bretton Woods nie są już kluczowe dla stabilności makroekonomicznej i finansowej, czy handlu.

Większa rola SDR?

Można się zatem zastanawiać, jak utrzymać globalny ład gospodarczy w przyszłości. Na to pytanie próbowali odpowiedzieć uczestnicy konferencji Bretton Woods: 75 years later – Thinking about the next 75 zorganizowanej zorganizowanej niedawno przez Bank Francji.

Jednym z omawianych problemów była zależność globalnego systemu monetarnego od dolara amerykańskiego oraz zarządzanie tym systemem, gdy chińska waluta zyska na znaczeniu. W tym kontekście przywołano możliwości związane ze Specjalnymi Prawami Ciągnienia (Special Drawing Rights, SDR) jako waluty globalnej. Mimo że przydziały SDR odegrały ważną rolę w tworzeniu płynności i uzupełnianiu oficjalnych rezerw krajów członkowskich podczas poważnych kryzysów, w tym w 2009 r., to instrument ten pozostaje nie w pełni wykorzystany.

Proponuje się, aby MFW nie tylko wykorzystywał SDR w większym stopniu w zakresie prowadzonych programów pożyczkowych (traktując niewykorzystane SDR jako „depozyty”, które można wykorzystać do finansowania pożyczek dla krajów w czasie kryzysów), ale wręcz jako podstawowy instrument finansowania programów MFW.

Bardziej aktywne wykorzystanie SDR mogłoby zwiększyć niezależność międzynarodowego systemu walutowego od polityki monetarnej USA – zwłaszcza biorąc pod uwagę to, że jednym z głównych problemów globalnego systemu walutowego jest to, że cele polityki amerykańskiej, jako emitenta głównej waluty rezerwowej na świecie, nie zawsze są zgodne z dążeniem do ogólnej stabilności systemu.

W uzupełnieniu MFW miałby promować tworzenie nowych mechanizmów współpracy monetarnej, w tym regionalnych i międzyregionalnych funduszy rezerwowych, oraz stworzyć nowe instrumenty pożyczkowe – w tym swapy walutowe, które byłyby dostępne w czasie kryzysów również dla banków centralnych z krajów wschodzących i rozwijających się.

Sieci ekonomiczne, a nie globalne przywództwo

Globalna współpraca jest dzisiaj co najmniej równie ważna, jak 75 lat temu. W warunkach mniejszej dominacji USA i mniejszej skłonności do zapewnienia globalnego przywództwa gospodarczego i finansowego, wciąż jest potrzebna jakaś platforma współpracy. Mogą stać się nią sieci ekonomiczne, które zastąpią stosunki między poszczególnymi narodami i sprawią, że pojęcie hegemonii stanie się zbędne.

Można bowiem założyć, że kraje rozwijające się nadal będą dążyć do konwergencji z bardziej zaawansowanymi gospodarkami i – żeby osiągnąć sukcesy podobne do tych, które były udziałem m.in. krajów Europy Środkowo-Wschodniej – będą raczej wybierać drogę dialogu i współpracy niż izolacji w stylu Korei Północnej czy Wenezueli.

Konferencja w Bretton Woods ukształtowała gospodarkę globalną po II wojnie światowej nie dlatego, że osiągnięto konkretne porozumienia, ale ze względu na zaangażowanie krajów we współpracę.

System globalnego zarządzania gospodarką powinien być obecnie postrzegany nie tylko jako obejmujący oryginalne instytucje Bretton Woods, ale także niedawno utworzone fora międzynarodowe i regionalne porozumienia. Te mechanizmy współpracy stanowią realistyczną odpowiedź na obecne wyzwania i nadal będą miały znaczącą, długoterminową rolę do odegrania.

>>> Czytaj też: Wojna handlowa zaczyna dusić Niemcy. "Twierdza się rozpada"

Opinie wyrażone przez autora nie reprezentują oficjalnego stanowiska NBP 

Autorka: Milena Kabza, doktor nauk ekonomicznych, Departament Stabilności Finansowej NBP