Awans w prestiżowym rankingu Banku Światowego to nie tylko zasługa zmian w prawie, lecz także skutecznego lobbingu.
Polska globalnym prymusem probiznesowych reform? Takiego zdania jest Bank Światowy. W opublikowanym we wtorek prestiżowym rankingu Doing Business 2013 nasz kraj zanotował znaczący skok z miejsca 62. na 55. Ale to nie wszystko. Instytucja mająca siedzibę w Waszyngtonie uznała, że w latach 2011 – 2012 Polska reformowała się najszybciej ze wszystkich 185 ocenianych krajów. Wypadliśmy też bardzo dobrze w zestawieniu podsumowującym reformatorskie wysiłki na przestrzeni ostatnich siedmiu lat. Od roku 2005 Polska poprawiła się tu o 12 proc., najwięcej ze wszystkich krajów Unii Europejskiej, a nawet OECD.
Awans w zestawieniu BŚ ma znaczenie nie tylko prestiżowe, lecz także bardzo praktyczne. Publikowane od 10 lat zestawienie Banku Światowego nie jest wprawdzie jedynym rankingiem porównującym, gdzie na świecie najlepiej i najłatwiej robi się interesy, bo amerykańska Heritage Foundation oraz dziennik „Wall Street Journal” ogłaszają indeks wolności gospodarczej, podobny projekt realizuje kanadyjski Instytut Frasera, z kolei Forum Ekonomiczne w Davos wypuszcza cyklicznie autorski „Globalny raport o konkurencyjności”, ale to Doing Business ma największe przełożenie na decyzje wielkiego biznesu.
Zależy od niego wycena długu publicznego, często także cena papierów dłużnych emitowanych przez duże podmioty prywatne. Doing Business ma również wpływ na to, jakim strumieniem napływają do kraju inwestycje bezpośrednie. Kapitał jest przecież zainteresowany wchodzeniem do tych państw, w których procedury oraz przepisy są ludziom biznesu jak najbardziej przyjazne. Doing Business to jedyny ranking, który zmusił wiele krajów (zwłaszcza tych na dorobku) do podjęcia strukturalnych reform. Awans w nim to fantastyczna (i darmowa) reklama gospodarczego prymusa. Rzecz w obliczu trwającego globalnego gospodarczego spowolnienia absolutnie nie do przecenienia.
Tak dobry tegoroczny wynik Polski wprowadza w zakłopotanie. Postronny obserwator naszego życia publicznego nie dostrzegł w minionych kilkunastu miesiącach wielkiego reformatorskiego wysiłku ze strony rządu Donalda Tuska. Nie sprzyjał temu już nawet sam polityczny kalendarz. Najpierw wybory parlamentarne, potem formowanie drugiego gabinetu PO-PSL. Owszem, w expose padły zapowiedzi reform, ale wielkiej ofensywy legislacyjnej obliczonej na ulżenie przedsiębiorcy jak dotąd nie było. Skąd więc tak spektakularny awans?
DGP szukał odpowiedzi na to pytanie, odkąd kilkanaście dni temu dotarły do nas nieoficjalne informacje o polskim sukcesie w Doing Business 2013. Efekt naszych ustaleń jest dwojaki. Z jednej strony widać, że skok nie jest (na szczęście) dziełem przypadku. W ostatnich kilkunastu miesiącach władze (zwłaszcza Ministerstwo Sprawiedliwości) wykonały naprawdę wiele drobnych, czasem niedostrzegalnych dla szerszej publiczności kroków, mających na celu faktyczną poprawę warunków robienia interesów nad Wisłą. Z drugiej strony awans to efekt bardzo skutecznej komunikacji i przekładania wielu już istniejących reform na język zrozumiały dla ekspertów Banku Światowego. W tym sensie w wielu dziedzinach de facto dla przedsiębiorcy niewiele się zmieniło. Tylko Waszyngton docenił Polskę za wiele wcześniejszych dokonań, których dotąd nie dostrzegał. Najlepiej spuentował cały proces jeden z naszych informatorów: „W tej historii nie ma Bonda, nie ma ani strzelaniny, ani skoków na bungee. Jest za to dużo ciężkiej pracy, setki telefonów na granicy nękania i godziny tłumaczenia ludziom BŚ, że nie jesteśmy już od dawna krajem, gdzie po ulicach chodzą białe niedźwiedzie”.

Wkurzeni niemocą

Na początku była wściekłość – mówi nam Jarosław Bełdowski. Ten 37-latek od kilku miesięcy zajmuje przestronny gabinet pierwszego wiceprezesa Banku Gospodarstwa Krajowego w zbudowanej jeszcze w latach 30. eleganckiej kamienicy przy warszawskim rondzie De Gaulle’a.
Należy do grona tych polskich ekonomistów, którzy wyszli ze stajni Leszka Balcerowicza. Bełdowski zaczynał jako parlamentarny asystent „Profesora”, gdy ten był jeszcze wicepremierem i ministrem finansów w rządzie Jerzego Buzka. Potem zaliczył stypendia w Oksfordzie i belgijskim Leuven, by po powrocie trafić znów pod skrzydła Balcerowicza, który stał wtedy na czele Narodowego Banku Polskiego. To właśnie jako naczelnik wydziału współpracy z zagranicą polskiego banku centralnego Bełdowski po raz pierwszy usłyszał o rankingu Doing Business i na życzenie Balcerowicza zajął się wprowadzaniem dokumentu do polskiego obiegu i jego popularyzacją.
– Przez kilka lat spędzonych w NBP poznałem Doing Business od podszewki. Początkowo się nim fascynowałem, potem miałem chwile zwątpienia związane z metodologicznymi słabościami zestawienia. Ale od początku było dla mnie jasne, że poprawienie polskiego miejsca w rankingu to sprawa kluczowa. Stało się to moją małą ambicją – mówi nam Bełdowski.
Ocena Polski w kolejnych rankingach nie była najlepsza. I to rodziło w ekonomiście złość i frustrację. Bo uchodziliśmy wówczas za nieruchawego kolosa w środku dynamicznej i pięknie wychodzącej z transformacji Europy Środkowo-Wschodniej. W rankingu Banku Światowego Węgry, Czechy i Słowacja regularnie biły nas na głowę. Nie mówiąc już o brylujących w zestawieniu krajach bałtyckich. – Duża część krytyki wobec Polski była oczywiście słuszna, ale szybko zacząłem zauważać, że sporo można poprawić. I to niekoniecznie przy pomocy wielkich przekrojowych reform. Trzeba tylko chcieć – wspomina nasz rozmówca.
Bełdowski nie był jedynym, którego niska pozycja Polski w Doing Business najzwyczajniej w świecie wkurzała. Dwa lata temu student SGH Michał Wierzbicki napisał magisterkę o rynku informacji kredytowej. Zestawiając Polskę z innymi państwami, zaczął się zastanawiać, dlaczego nasz kraj dysponujący w sumie całkiem niezłym systemem, jest przez BŚ oceniany niżej niż powinien (dostęp do kredytu dla przedsiębiorców to jeden z 10 podrankingów składających się na całość Doing Business). Wierzbicki wysłał pracę do Alfreda Biecia. To były bliski współpracownik Leszka Balcerowicza z czasów terapii szokowej (podsekretarz stanu w rządach Mazowieckiego, Bieleckiego i Olszewskiego), który potem pracował na najwyższych stanowiskach w sektorze finansowym w Polsce i za granicą. W 2008 roku wrócił do pracy naukowej na SGH i uchodzi za czołowego w Polsce znawcę problematyki rejestrów kredytowych. – Zobaczyłem pracę Michała i poczułem, jak się we mnie gotuje. Ten chłopak miał rację. Wkurzyłem się, że sam nie dostrzegłem niedoszacowania Polski – mówi nam Bieć. Chwycił więc za telefon i zaczął działać. Przy pomocy Andrzeja Rotera z Konferencji Przedsiębiorstw Finansowych zwołał debatę na ten temat. Jej pokłosiem był kilkustronicowy dokument „Niedoszacowane miejsce Polski w rankingu Doing Business”. Bieć i Wierzbicki czarno na białym dowodzili w nim, że Polska powinna być w rankingu o cztery miejsca wyżej. Bieć poszedł z nim nawet do Ministerstwa Gospodarki. – Przyjęto mnie miło i obiecano przyjrzeć się sprawie. Odzewu jednak nie było. Uznałem, że w resorcie prawdopodobnie nikt się sprawą nie interesuje – żali się Bieć w rozmowie z DGP.
Odpowiedź na monity Biecia nadeszła niecały rok później, w styczniu 2012 roku. Tyle że nie z Ministerstwa Gospodarki, lecz z resortu sprawiedliwości. Telefonował Jarosław Bełdowski. Dawny asystent Balcerowicza nie pracował już w NBP, był doradcą Komisji Nadzoru Finansowego. Ale o swojej idee fixe nie zapominał. Odchodząc z NBP, przygotował notatkę, z którą chodził do wszystkich kolejnych ministrów sprawiedliwości. Było w niej napisane mniej więcej tak: „Istnieje ranking Doing Business, który ma kluczowe znaczenie dla postrzegania polskiej gospodarki w świecie. Na pozycję każdego kraju składa się 10 indeksów. Czy wiedzą Państwo, że 5 z nich zależy wyłącznie od poczynań Ministerstwa Sprawiedliwości? Na dodatek są to obszary, w których Polska ma bardzo realne szanse na poprawienie pozycji”. – Byłem z tą notatką u kilku kolejnych ministrów sprawiedliwości. Razem z ówczesnym polskim przedstawicielem przy Banku Światowym Jakubem Karnowskim (obecnie prezesem PKP – red.) spotkaliśmy się jeszcze z kilkunastoma innymi osobami. Przyjmowano nas miło, ale temat nigdy nie został w pełni pociągnięty. Niektórzy mieli nas już chyba serdecznie dość. Jeden z ministrów do dziś, jak nas widzi, to mówi: „Proszę, zlitujcie się, tylko nie o Doing Business” – mówi nam Bełdowski.

Gowin wysłuchał, Bielecki popędził

Pierwszą grubą rybą, która poważnie potraktowała monity Bełdowskiego, był Jarosław Gowin. – Poszedłem do nowego ministra sprawiedliwości trochę z rutyny. Chciałem spełnić obywatelski obowiązek i powiedzieć kolejnemu szefowi resortu, że gdyby tylko zechciał, to może w znaczący sposób wpłynąć na nasz wynik w rankingu Doing Business – wspomina Bełdowski. O dziwo, Gowin bardzo się do tematu zapalił.
– Przyniosłem mu komputer z zainstalowanym symulatorem reform. Program pokazuje, jaki wpływ na ranking mają decyzje o konkretnych reformach. Pytałem go, co planuje, i po kolei pokazywałem mu, które z jego propozycji nie mają absolutnie żadnego przełożenia na zmiany w rankingu. I odwrotnie, co trzeba zrobić, który formularz zmienić, by faktycznie wpłynęło to na Doing Business – mówi nasz rozmówca. W ciągu 24 godzin Gowin wpisał Doing Business na listę swoich politycznych priorytetów. Bełdowski został wypożyczony z KNF do Ministerstwa Sprawiedliwości i stanął na czele liczącego 14 osób departamentu strategii i deregulacji. Jego inicjatywa bardzo się Gowinowi przydała. Według naszych informacji wkrótce wezwał go na dywanik potężny doradca premiera Jan Krzysztof Bielecki, dopytując, co zamierza zrobić w sprawie Doing Business. Zdziwił się, że szef resortu sprawiedliwości ma dość dokładny plan polskiego awansu w zestawieniu. „Wielu nam już awans obiecywało, teraz chcemy rezultatów” – miał powiedzieć Bielecki.
Grupa stworzona w Ministerstwie Sprawiedliwości miała mało czasu i potrzebowała sojuszników. Bełdowski odświeżył zawartą kilka lat wcześniej znajomość z Marcinem Piątkowskim. Na pierwszy rzut oka trudno wyobrazić sobie gorzej dobraną parę. Bełdowski to wychowanek Leszka Balcerowicza, z którym współpracował w NBP i któremu rozkręcał think tank Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR). Piątkowski pełnił podobną rolę u wielkiego rywala Balcerowicza, czyli Grzegorza Kołodki. Choć nie jest tajemnicą, że obaj panowie piastujący w III RP funkcje wicepremierów i ministrów finansów szczerze się nie znoszą, to jednak antagonizm byłych patronów Bełdowskiemu i Piątkowskiemu we współpracy nie przeszkodził. Piątkowski był sojusznikiem o cennym, bo pracował w Banku Światowym (obecnie w charakterze starszego ekonomisty w warszawskim biurze waszyngtońskiej organizacji). To on zjednał rządowym wysiłkom przychylność wpływowego Francuza Xaviera Devictora, dyrektora w warszawskim biurze Banku Światowego. W końcowej fazie do gry włączono też rezydującego na co dzień w centrali Banku Światowego byłego wiceministra finansów Wiesława Szczukę. Dobre stosunki z warszawską placówką Banku Światowego były ważne nie tylko w kontekście robienia wokół Polski sprzyjającej atmosfery w Waszyngtonie. Umożliwiły też przyjazd do Warszawy wiceprezydenta Banku Światowego Janamitry Devana oraz misji metodologów.
Jak w praktyce wyglądały polskie starania o awans w Doing Business? – Rosja, żeby pójść w górę, przyjęła specustawę, do której włożono cały worek tematów dotyczących Doing Business. Tą drogą pójść nie mogliśmy i nie chcieliśmy. Nie mieliśmy też, jak na przykład Łotwa, oficjalnej rządowej strategii obliczonej na poprawienie miejsca w rankingu. Musieliśmy działać trochę po partyzancku – mówi jeden z naszych rozmówców, który był mocno zaangażowany w proces. Ostatecznie Polacy zdecydowali się na metodę dwutorową. Po pierwsze przepychanie konkretnych zmian i małych, ale znaczących reform. Po drugie przekładanie już istniejących rozwiązań na język zrozumiały dla oceniających nas waszyngońskich ekspertów. I tak krok po kroku. Rozwiązanie po rozwiązaniu.
Weźmy np. podranking dotyczący dostępności kredytów dla przedsiębiorców. W Doing Business 2012 Polska była już na wysokim 8. miejscu. Przed decydującą telekonferencją z ekspertem Banku Światowego Bełdowski zadzwonił do Alfreda Biecia, który przyszedł na spotkanie wraz z najważniejszymi prezesami biur informacji gospodarczej (czyli tzw. BIG-ów, a więc prywatnych instytucji gromadzących dane o nierzetelnych dłużnikach. Umieszczenie w BIG stanowi dla nierzetelnego dłużnika dolegliwość, gdyż w przypadku np. ubiegania się o kredyt dostanie decyzję odmowną lub otrzyma pożyczkę na znacznie gorszych warunkach). Polacy przekonywali Bank Światowy, że jest to rozwiązanie poprawiające funkcjonowanie rynku informacji kredytowej. Okazało się, że Waszyngton do tej pory w ogóle o istnieniu BIG-ów nie wiedział. Efekt? W podkategorii kredytowej Polska skoczyła z miejsca 8. na 4.
Podobnie było w temacie dochodzenia należności z umów, czyli tak naprawdę wydolności sądownictwa gospodarczego. – Pokazaliśmy im, że w ciągu ostatnich dwóch lat zwiększyła się znacząco liczba komorników w Warszawie, czego oni wcześniej w ogóle nie brali pod uwagę – mówią nasi rozmówcy. W konsekwencji i na tym polu Polska przesunęła się do góry z miejsca 68. na 54. Eksperci Banku Światowego dali się również przekonać do polskiej interpretacji definicji upadłości. Do tej pory nie dostrzegali, że w polskim prawie istnieją dwa jej typy: upadłość likwidacyjna i układowa. Gdy wzięli pod uwagę to rozróżnienie, okazało się, że Polska awansowała z miejsca 87. na 37.
Na kilku polach udało się przekonać Bank Światowy, żeby docenili nie tylko sam efekt nowych regulacji, lecz także ogólny pozytywny trend. Tak było w podrankingu dotyczącym rejestracji własności. Dzięki zmianie ustawy o ustroju sądów powszechnych (z 2011 r. – red.) wprowadzono zadaniowy czas pracy dla referendarzy w wydziałach ksiąg wieczystych. Dzięki temu czas oczekiwania na wpis był faktycznie coraz krótszy. Ostatecznie w badanym przez Bank Światowy warszawskim sądzie spadł on ze 152 do 54 dni. Ta poprawa tak zaimponowała ekspertom BŚ, że awansowali Polskę z miejsca 89. na 62.
Nie jest rzecz jasna tak, że polski wynik w Doing Business 2013 to jedno wielkie pasmo sukcesów. Polską piętą achillesową pozostaje choćby kwestia zakładania działalności gospodarczej. Warszawa bardzo liczyła na poprawę fatalnego miejsca w tej kluczowej dla rozwoju biznesu działce. Z naszych informacji wynika, że Ministerstwo Sprawiedliwości starało się chwalić głównie tzw. procedurą S24 (czyli rejestracją spółek z o.o. w 24 godziny przez internet). Waszyngton odpowiedział, że uzna reformę za skuteczną dopiero wówczas, gdy zacznie z niej korzystać powyżej 50 proc. Polaków zakładających nową działalność gospodarczą. Do tego jednak droga jeszcze daleka, bo obecnie w ten sposób założono jedynie 10 – 15 proc. przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku. Według naszych informacji Bank Światowy czeka też, aż kapitał potrzebny do założenia spółki z o.o. zostanie obniżony z 5 tys. zł do symbolicznej złotówki. Tą drogą idą nawet tak konserwatywne kraje jak Niemcy. – Otwieranie nowej działalności gospodarczej powinno być ostatnią rzeczą, na jakiej państwo zarabia – mówi nam pragnący zachować anonimowość były urzędnik Banku Światowego. Póki to nie nastąpi, Polska nadal będzie w ogonie tego podrankingu. Obecnie jest w nim na fatalnym 124. miejscu.
Według naszych rozmówców zasadniczo poprawić się musi także czas związany z otrzymaniem pozwolenia na budowę. Dziś unijna norma to 30 dni, w Polsce według ustawy urzędy mają na wydanie decyzji 65 dni. – De facto faktyczny czas oczekiwania wydłuża się często do 190 dni, bo urzędnicy często wykorzystują subparagraf, twierdząc, że przypadek jest skomplikowany – zauważa Bank Światowy.
Zdaniem waszyngtońskiej instytucji Polska powinna zmienić przede wszystkim samo myślenie urzedników o wydawaniu pozwoleń. – Dziś jest ono przedpotopowe i działa według zasady, że wszystko jest zabronione, dopóki nie jest dozwolone. Powinno być odwrotnie: budować można wszystko z wymienionymi w ustawie wyjątkami. Do 1 czerwca 2013 roku Polska ma czas udowodnić, że coś się w tej materii zmieniło. Wtedy będzie układany nowy ranking – mówią nasi rozmówcy. W dół ciągnie nas też kwestia płacenia podatków. W tym podrankingu niby awansowaliśmy, ale było to przesunięcie w ogonie peletonu (z miejsca 128. na 114.). Powód? Rozliczenia z fiskusem przez internet wciąż są bojkotowane przez dużą część urzędników, wśród których króluje zasada, że papier jest bardziej wartościowy niż e-dokument. Waszyngton radzi więc, by Ministerstwo Finansów znalazło sposób na zmotywowanie urzędów skarbowych do bardziej ochoczego korzystania ze zdobyczy nowoczesności.

Będzie strategia na rok 2014?

Według naszych rozmówców Polska powinna zrobić teraz wszystko, by tegoroczny sukces Doing Business nie był jednorazowym wyskokiem. – Ambicją powinien być awans do pierwszej „30” zestawienia – mówią zgodnie wszyscy nasi rozmówcy.
Jak to zrobić? Można iść drogą krajów bałtyckich, które mają specjalne komórki administracji rządowej wyspecjalizowane w przygotowywaniu strategii awansowania w różnego rodzaju rankingach. Nie tylko dla samego awansu, lecz także dla praktycznych korzyści z nim związanych. Według naszych informacji po sukcesie Doing Business 2013 premier Donald Tusk bardzo zapalił się do tematu. Wiemy o złożonej przez niego zapowiedzi utworzenia w kancelarii premiera specjalnej grupy. Jej skład i zakres kompetencji (tylko Doing Business czy jeszcze inne podobne zestawienia?) na razie nie jest znany. W drodze jest już również kilka podstawowych reform (np. zdjęcie przedsiębiorcom z głowy zgłaszania nowej działalności gospodarczej do takich instytucji, jak Państwowa Inspekcja Pracy czy sanepid w ramach systemu S24).
Sęk w tym, by ten zapał nie okazał się chwilowym uskrzydleniem. W końcu pokazana tu historia wykuwania się tegorocznego rankingu uczy przede wszystkim jednego: w reformowaniu kwestii związanych z prowadzeniem biznesu liczy się przede wszystkim wytrwałość.