Liderzy państw G20 zobowiązali w 2009 r. Radę Stabilności Finansowej (RSF), będącą międzynarodowym organem monitorującym i rekomendującym zalecenia dla globalnego systemu finansowego, aby wypracowała rozwiązania adresujące ryzyko systemowe i hazard moralny systemowo ważnych instytucji finansowych. Problem banku zbyt dużego by upaść (TBTF) pojawia się w sytuacji kiedy instytucja taka jest zagrożona upadłością. Wielkość, wzajemne powiązania, złożoność, działalność transgraniczna i brak zastępowalności rodzą presję na władze publiczne na dokapitalizowanie takiej instytucji ze środków publicznych aby zapobiec destabilizacji systemu finansowego i powstaniu poważnych strat gospodarczych.

Po całej serii rekomendacji, RSF uznała, że nadszedł czas na ocenę skuteczności wdrożonych regulacji i ogłosiła konsultacje w ramach wcześniej określonych kryteriów. W konsultacjach tych wziął udział Europejski Kongres Finansowy, który wypracował opinię polskich ekspertów w tej sprawie.

Główne reformy TBTF

Najważniejszymi rozwiązaniami w zakresie banków TBTF, w kolejności siły oddziaływania, były:
– bardziej intensywny nadzór,
– mechanizm absorbcji strat,
– restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków (resolution).

Intensyfikacja nadzoru to silniejszy nadzór formalny (SREP) w połączeniu z jednolitym mechanizmem nadzorczym (SSM), w którym nadzór sprawowany jest przez EBC. Nowa europejska architektura nadzorcza składa się z dwóch filarów: nadzoru makroostrożnościowego oraz nadzoru mikroostrożnościowego.

Wymogi i bufory kapitałowe mają zapewnić zdolność do absorpcji strat poprzez utrzymywanie wymaganego poziomu kwalifikowanych pasywów podlegających konwersji. Ten czynnik determinuje strategie rozwojowe banków TBTF, a jednocześnie istotnie wpływa na ich efektywność i możliwość pozyskania funduszy.

>>> Czytaj też: Od 2020 r. możliwa większa zmienność stawek WIBOR/WIBID. Co to oznacza dla banków i kredytobiorców?

Mechanizm restrukturyzacji i kontrolowanej likwidacji banków przyznaje instytucjom publicznym nowe narzędzia i uprawnienia w zakresie ingerencji w prawa właścicieli i wierzycieli banków. Resolution to także plany naprawy i plany awaryjne. Dla samej instytucji TBTF oznacza to sprecyzowanie działań w sytuacji kryzysowej oraz identyfikację możliwości radzenia sobie w przypadku jej wystąpienia. Ważna jest identyfikacja powiązań nie tylko finansowych, ale też operacyjnych banku systemowo ważnego.

Wśród innych reform i zasad mających wpływ na banki systemowo ważne (tzn. wymogów płynnościowych: LCR – wskaźnika pokrycia płynności przyp. red. i NSFR – wskaźnika stabilnego finansowania netto, przyp. red., wielkości składek na fundusz resolution, wymogów w zakresie zasad ustalania wynagrodzeń i ładu korporacyjnego oraz nowych standardów rachunkowości) największe znaczenie będą miały wymogi NSFR, ponieważ skala terminowego niedopasowania długości aktywów i pasywów uważana jest za największe zagrożenie dla stabilności systemu finansowego (np. w Polsce).

Czy reformy TBTF osiągnęły swoje cele?

Przed globalnym kryzysem finansowym lat 2007 – 2009, prawo upadłościowe było uniwersalne dla wszystkich podmiotów gospodarczych i nie uwzględniało ryzyka systemowego. Najprostszym sposobem ograniczenia ryzyka systemowego oraz hazardu moralnego, wynikającego z transferu kosztów upadłości banków TBTF na podatników, był przymusowy podział banków. Nie zdecydowano się jednak na to rozwiązanie i wprowadzono koncepcję przymusowej restrukturyzacji i obciążenia kosztami upadłości właścicieli problemowych instytucji (bail in).

Na pytania: czy reformy TBTF osiągnęły swoje cele, czy zmniejszają ryzyko systemowe i hazard moralny, czy zwiększają możliwości właściwych organów do rozwiązywania banków systemowo ważnych w sposób uporządkowany jest zbyt wcześnie aby można było jednoznacznie odpowiedzieć.

Jakkolwiek pakiet przepisów dotyczących likwidacji i przymusowej restrukturyzacji banków jawi się jako krok w dobrą stronę, to jednak zbyt mało banków systemowo ważnych przeszło w praktyce ten proces.

Na obecnym etapie nie można stwierdzić, że ryzyko systemowe i hazard moralny zostały ograniczone, także z uwagi na niepozyskanie przez instytucje TBTF zobowiązań w ramach MREL (minimum requirement for own funds and eligible liabilities), czy ciągle niezakończony proces kalibracji standardów Basel.

Szczególnym problemem jest ryzyko prawne związane z resolution. Decyzje podejmowane przez organ resolution wobec europejskich banków, którym nadano status FOLTF (failing-or-likely-to-fail) mogą skutkować licznymi roszczeniami wierzycieli banku, którzy na ścieżce postępowania sądowego dążą do udowodnienia, że niepodejmowanie działań w ramach resolution byłoby dla nich korzystniejsze w kontekście klauzuli NCWO (no-creditor-worse-off).

Problem mogą stanowić także rozbieżności w podejściu do poszczególnych rozwiązań na poziomach krajowym i strefy euro. Istnieje ryzyko rozbieżności potrzeb dokumentacyjnych pomiędzy poszczególnymi instytucjami nadzorującymi rynek finansowy w UE. Wymaga to ścisłej współpracy zarówno w ramach sieci bezpieczeństwa finansowego, jak i dialogu z sektorem bankowym.

Brak jest zatem wystarczającej ilości przypadków, w kraju i za granicą, aby powiedzieć, iż reformy TBTF zmniejszyły ryzyko systemowe i hazard moralny związane z zagrożeniami tworzonymi przez krajowe i globalne banki systemowo ważne. Trudno obecnie ocenić czy reformy te zwiększają możliwości właściwych organów do rozwiązywania banków systemowo ważnych w sposób uporządkowany i bez narażania podatników na koszty, przy zachowaniu ciągłości funkcji gospodarczych. Kluczowe znaczenie dla ograniczenia ryzyka systemowego i hazardu moralnego tworzonego przez banki TBTF będzie miała niezależność i wiarygodność instytucji regulacyjno-nadzorczych.

Szersze skutki reform TBTF

Dotychczasowe działania pokryzysowe w UE spowodowały, że banki zmniejszyły poziom dźwigni finansowej (delewarowanie) oraz zwiększyły swoje kapitały, zgodnie z zaleceniami Bazylei III. Współczynniki adekwatności kapitałowej w całej UE wykazują tendencję rosnącą, co prowadzi do zwiększenia stabilności systemu finansowego. Niemniej za problemy dużych banków już dziś płacą, w postaci bardzo rygorystycznych wymogów kapitałowych, także małe banki (np. w Polsce).

Wprowadzenie MREL przełoży się na wyższe kapitały banków, ale może mieć negatywny wpływ na wzrost gospodarczy i oznacza wysokie koszty emisji obligacji kwalifikowanych, co spowoduje spadek zysku netto sektora bankowego. Wyzwanie stanowi ograniczona pojemność mniej rozwiniętych rynków (np. w Polsce), które nie będą w stanie zaabsorbować tak dużych emisji, wobec czego alternatywą będą bardziej kosztowne emisje zagraniczne. Emisje tych instrumentów będą obarczone relatywnie wysokim ryzykiem co oznacza, że banki za pozyskanie MREL będą musiały drogo zapłacić. Innym skutkiem może być jeszcze większa presja na konsolidację sektora bankowego ze względu na niską rentowność, co z kolei byłoby przeciwne do pierwotnego założenia zmniejszania skali banków TBTF.

Efektem reform TBTF jest większe uporządkowanie działań tych instytucji i poprawa ich zabezpieczenia kapitałowego. Lepsza jest międzynarodowa współpraca nadzorcza i jakość dokonywanych analiz rynku finansowego, w tym jego wpływu na całą gospodarkę.

Nie odbudowano natomiast w pełni zaufania do rynków i instytucji finansowych. Nadal prowadzone są niestandardowe działania banków centralnych, które zaburzają rynek i konkurencję oraz powodują wyższe koszty działania banków komercyjnych.

Proces reformy banków TBTF nie został jeszcze zakończony, więc ocena siłą rzeczy jest niepełna. Pełną ocenę będzie można przeprowadzić dopiero za kilka lat. Zakładając, że wdrożenie będzie kompletne, można sądzić, że mechanizmy regulacyjne w połączeniu z działaniami nadzorców będą zniechęcały banki do pozostawania w kategorii TBTF, a redukcja skali działalności będzie zmniejszała ryzyko, wspierając stabilność systemu finansowego. Przyjmując, że banki będą postępowały zgodnie z oczekiwaniami regulatorów, można się spodziewać „odchudzania” banków, najpewniej poprzez delewarowanie lub sprzedaż wydzielonych ich części – co jednakże nie musi mieć miejsca w przypadku banków kontrolowanych przez państwo.

Wyzwaniem dla wprowadzenia MREL w Polsce jest struktura bilansu banków, w której dominują depozyty, a także struktura rynku długu zdominowanego przez obligacje skarbowe, z marginalnym segmentem długu bankowego. Efekty mikro- i makroekonomiczne wyostrzą się z powodu dalszego wzrostu wymogów kapitałowych w ramach procesu regulacyjnego.
Niezamierzone konsekwencje reform TBTF

Reformy z jednej strony zwiększają bezpieczeństwo systemu finansowego poprzez ograniczenie ryzyka upadłości banków, z drugiej zaś mogą powodować ograniczenie wzrostu gospodarczego. Wprowadzone zmiany wpływają pozytywnie na ograniczenie ryzyka systemowego, mogą jednak powodować ryzyko pokusy nadużycia. Dostęp do środków ratunkowych w krajach, w których banki są szczególnie narażone na ryzyko, może stanowić dodatkową zachętę do nadmiernego ich wykorzystania oraz może stwarzać realną możliwość arbitrażu regulacyjnego.

Emisja kwalifikowanych papierów wartościowych to dla banków dodatkowe koszty finansowania, które uderzają w rentowność. Banki, by ograniczyć koszty, mogą chcieć przenieść na klientów koszty związane ze zmianami regulacyjnymi lub poszukiwać bardziej rentownych i ryzykownych zarazem inwestycji. Paradoksalnie system zaprojektowany by ograniczyć ryzyko związane z funkcjonowaniem sektora bankowego może spowodować akumulację tego ryzyka.

Regulacje TBTF kreują nowe wyzwania jak np. pozyskanie inwestorów dla banków w warunkach malejącej rentowności kapitału czy rozrost sprawozdawczości. Paradoksalnie sprzyjają one konsolidacji i prowadzą do osłabienia banków spółdzielczych w krajach o zdecentralizowanym modelu spółdzielczości (np. Włochy, Polska).

>>> Czytaj też: Zmiany w bankach 2019: silne uwierzytelnianie, nowy sposób logowania, PIN przy niewielkich płatnościach kartą

Autor: Andrzej Dżuryk