Kto i na jakiej podstawie w trakcie nieplanowanej nieobecności wójta może podpisywać dokumenty księgowe
Czy właściwą metodą inwentaryzacji gruntów w gminie będzie spis z natury, czy porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacja wartości
Jestem skarbnikiem w gminie. Mam problem związany z wydatkiem na realizację wyroku sądowego, który zasądził od gminy na rzecz wykonawcy robót prawie 200 tys. zł. Czy wójt może w tej sytuacji samodzielnie przenieść środki z działu 926 do działu 750 rozdział 75023? Są to wydatki nieprzewidziane, więc pilnie trzeba je wykonać.

Dział 926 to „Kultura fizyczna”, dział 750 zaś to „Administracja publiczna”, z kolei rozdział 75023 to „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)”. Z pytania wynika, że środki mają zostać przeniesione między działami ze względu na nagłe wydatki związane z roszczeniem zasądzonym wyrokiem na rzecz kontrahenta gminy.

Na szczególną uwagę zasługują art. 247 ust. 1, art. 256 oraz art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). I tak, w art. 256 u.f.p. postanowiono, że wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Warto jednak zauważyć, że z ww. regulacji nie wynika, że wójt jest uprawniony do przenoszenia wydatków pomiędzy działami w budżecie gminy. Jego kompetencje zostały dookreślone m.in. w art. 247 ust. 1 u.f.p., gdzie postanowiono, że budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd. Organem wykonawczym gminy jest zaś wójt, który wykonuje budżet, kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.
Co jednak istotne, dokonywanie przeniesień wydatków pomiędzy działami budżetowymi jest tak naprawdę zmianą budżetu. To z kolei pozostaje prerogatywą organu stanowiącego gminy, czyli rady gminy, co wynika choćby z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Taka koncepcja została potwierdzono m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Łd 1014/13). W orzeczeniu tym podkreślono, że przenoszenie wydatków w podany w zapytaniu sposób nie jest wykonywaniem budżetu, lecz jego zmianą. W wyroku tym zaakcentowano ponadto, że wójt może dokonywać zmian w budżecie na podstawie art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jednocześnie wprost wskazano, że ograniczenie z art. 257 pkt 3 ma również zastosowanie do wydatków nieprzewidzianych z art. 256 ustawy o finansach publicznych.
Dlatego wójt gminy nie może wydać samodzielnie takiego zarządzenia przenoszącego środki pomiędzy działami budżetu nawet wówczas, gdy chodzi o konieczność zapłaty roszczeń nagłych nieprzewidzianych. Konieczne jest przedłożenie stosownego projektu zmiany uchwały budżetowej do przegłosowania przez radę gminy.
Podstawa prawna
• art. 247 ust. 1, art. 256 oraz art. 257 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2245)
• art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
• Rozporządzenie ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1363)
Mamy w urzędzie gminy problem z podpisywaniem dokumentów księgowych (zatwierdzaniem do wypłaty) w razie nieplanowanych nieobecności wójta. Czy może je podpisywać zastępca wójta z racji pełnionej funkcji ? Czy może potrzebne jest jakieś dodatkowe pełnomocnictwo, bo z ustawy samorządowej nic nie wynika.

Na mocy art. 26a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) wójt w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Zatem to wójt decyduje o wyborze konkretnej osoby na to stanowisko. Jednak, jak trafnie podano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 201/09): „Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje własnych kompetencji dla zastępcy wójta (burmistrza), lecz zakres jego możliwości działania w imieniu wójta gminy jest określany przez wójta”. Z kolei w art. 28g ust. 1 u.s.g. podano, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności: tymczasowym aresztowaniem, odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywaniem kary aresztu, niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni, zawieszeniem w czynnościach służbowych jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę ‒ pierwszy zastępca.

Stan faktyczny przedstawiony w pytaniu, nie wpisuje się w żadną z ww. przesłanek umożliwiających przejęcie z mocy prawa kompetencji wójta przez jego zastępcę. Dlatego z punktu widzenie poruszonej problematyki kluczowe będzie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), z którego wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Na kanwie ww. regulacji w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 28 lutego 2013 r. (sygn. akt BD1F/4900/113/111/12/32) wskazano m.in. że powierzenie obowiązków w zakresie gospodarki finansowej wymaga spełnienia różnych warunków, z których najważniejsze to: 1) powierzone obowiązki muszą mieścić się w pojęciu „gospodarka finansowa”, 2) powierzone obowiązki muszą być wyraźnie określone, 3) powierzenia obowiązków może dokonać wyłącznie kierownik, 4) obowiązki muszą zostać powierzone w dokumencie o określonej formie, tj. w odrębnym imiennym upoważnieniu lub w regulaminie organizacyjnym jednostki.
Zestawienie ww. regulacji prawnych ustawy o finansach publicznych koreluje z art. 31, art. 33 ust. 4 u.s.g. Z nich zaś wynika, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Zastępca wójta nie dysponuje więc automatycznym, z mocy prawa upoważnieniem do podpisywania dokumentów, w tym dokumentacji księgowej. Musi bowiem uzyskać od wójta gminy specjalne upoważnienie, co wynika z korelacji regulacji prawnych ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym.
Podstawa prawna
• art. 53 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 2245)
• art. 26a, art. 28g ust. 1, art. 31 oraz art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)
Zbliża się koniec roku i czas inwentaryzacji. W gminie mamy dużą ilość gruntów. Czy można zastosować tu metodę spisu z natury?

W art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o rachunkowości (dalej: u.r.) postanowiono, że jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację:

1) aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych), papierów wartościowych w postaci materialnej, rzeczowych składników aktywów obrotowych, środków trwałych oraz nieruchomości zaliczonych do inwestycji, z zastrzeżeniem pkt 3, a także maszyn i urządzeń wchodzących w skład środków trwałych w budowie ‒ drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic;
2) aktywów finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych lub przechowywanych przez inne jednostki, w tym papierów wartościowych w formie zdematerializowanej, należności, w tym udzielonych pożyczek, z zastrzeżeniem pkt 3, oraz powierzonych kontrahentom własnych składników aktywów ‒ drogą otrzymania od banków i uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic;
3) środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, gruntów oraz praw zakwalifikowanych do nieruchomości, należności spornych i wątpliwych, a w bankach również należności zagrożonych, należności i zobowiązań wobec osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych, z tytułów publicznoprawnych, a także aktywów i pasywów niewymienionych w pkt 1 i 2 oraz wymienionych w pkt 1 i 2, jeżeli przeprowadzenie ich spisu z natury lub uzgodnienie z przyczyn uzasadnionych nie było możliwe ‒ drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.
Ponadto, jak wynika z ust. 2 art. 26 u.r., inwentaryzacją drogą spisu z natury obejmuje się również znajdujące się w jednostce składniki aktywów, będące własnością innych jednostek, powierzone jej do sprzedaży, przechowania, przetwarzania lub używania, powiadamiając te jednostki o wynikach spisu. Obowiązek ten nie dotyczy jednostek świadczących usługi pocztowe, transportowe, spedycyjne i składowania.
Zatem, wydaje się, że sugerowane w zapytaniu przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów drogą spisu z natury będzie metodą nieprawidłową. Należy w takiej sytuacji zastosować metodę, o której wyżej mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.r., czyli porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.
Warto również odnotować stanowisko zawarte w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt BDF1.4800.21.2016). Wskazano tam m.in., że: „W zakresie inwentaryzacji gruntów przepisy o rachunkowości nakładają na kierowników jednostek obowiązek porównania danych ewidencji księgowej z odpowiednimi dokumentami oraz dokonania weryfikacji realnej wartości gruntów. Spisanie z natury poszczególnych gruntów nie wyczerpuje tych obowiązków i oznacza przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z przepisami”. Orzeczenie powyższe zostało wydane na podstawie art. 18 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z którego wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:
1) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości;
2) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
Końcowo warto wspomnieć o ww. art. 27 u.r., z którego wynika, że przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji.
Sugerowana metoda przeprowadzenie inwentaryzacji gruntów według spisu z natury będzie niewłaściwa. Gmina powinna zastosować metodę porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. W razie zastosowania niewłaściwej metody inwentaryzacji istnieje realne ryzyko poniesienia przez wójta odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. ©℗
Podstawa prawna
• art. 26 ust. 1‒3, art. 27 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 351)
• art. 18 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440)