W 1957 r. Cyryl Parkinson zaobserwował, że liczba urzędników w administracji marynarki wojennej Wielkiej Brytanii silnie wzrosła, mimo że spadła liczba statków i marynarzy w Royal Navy. Gdy flota zmalała z 62 do 20 okrętów, a liczba marynarzy i oficerów ze 146 tys. do 100 tys., zastęp urzędników i oficjeli zwiększył się z 5200 do ponad 8100 osób. Parkinson zauważył też, że mimo iż Wielka Brytania przestała być światowym imperium, grono urzędników w Colonial Office wzrosło z 372 w 1935 r. do 1661 w 1954 r. W ciągu 20 lat ich liczba zwiększyła się czterokrotnie, mimo że mieli coraz mniej pracy, bo kolonie stawały się niepodległe.

W wyniku tych obserwacji brytyjski historyk sformułował prawo zwane syndromem Parkinsona, które w uproszczeniu mówi, że urzędnik zawsze znajdzie sobie pracę, tak żeby być bardzo zajęty. Innymi słowy, olbrzymia część biurokratów poświęca gros swojego czasu na wykonywanie zadań, które są potrzebne innym urzędnikom, a tylko niewielką część ich pracy to rzeczywiste usługi dla obywateli.

Syndrom Parkinsona w Polsce

W Polsce syndrom Parkinsona działa z wyjątkową siłą. Potwór administracji rozrasta się i pożera coraz więcej podatków na wynagrodzenia, biura, samochody, szkolenia czy podróże. Tempo, w jakim rośnie, zapiera dech w piersiach. W 1990 r., na początku transformacji, w administracji publicznej pracowało 159 tys. osób. Ostatnie dane o zatrudnieniu podane w 2004 r. mówią już o 335 tys. urzędników. Od 2004 r. już nie zamieszcza się tych informacji, chyba ze strachu przed gniewem obywateli, za to GUS publikuje dane o łącznym zatrudnieniu w administracji publicznej, obronie narodowej i ZUS, które w 2009 r. wyniosło 620 tys. osób. Ale jeżeli wykonamy kilka obliczeń, możemy wywnioskować, że na koniec 2009 r. w administracji publicznej wszystkich szczebli pracowało ponad 420 tys. osób. Co więcej, tempo wzrostu zatrudnienia przyspiesza. Zwiększenie go o 90 tys. osób w latach 2004 – 2009 trwało 5 lat, poprzednio okres takiego zwiększenia zatrudnienia trwał 9 lat, w latach 1995 – 2004. Zatem potwór zaczął żyć własnym życiem, skutecznie pożera nasze zasoby podatkowe w coraz szybszym tempie i staje się zagrożeniem dla rozwoju gospodarczego.

Rząd dumnie ogłosił na początku 2009 r., że w odróżnieniu od nieodpowiedzialnych rządów innych krajów my prowadzimy politykę oszczędnego państwa i ograniczamy wzrost wydatków. Jednak fakty mówią co innego. W 2009 r. wydatki rządu i samorządów wzrosły o ponad 10 proc., zaś zatrudnienie w administracji publicznej o 26 tys. osób i był to największy roczny wzrost zatrudnienia od wielu lat. Liczba urzędników zwiększa się wszędzie, zaś absurdalność tej sytuacji można zilustrować na przykładzie Kancelarii Prezydenta. Przed wojną prezydent Ignacy Mościcki zatrudniał od 40 do 70 urzędników, teraz zatrudnienie jest dziesięć razy większe i to mimo że mamy komputery, telefony komórkowe i internet. W minionym dwudziestoleciu były takie lata, gdy tylko w jednym roku zatrudniano w tym biurze tyle osób, ile w sumie liczyła kancelaria Mościckiego. Marzy mi się prezydent, który w swoim pierwszym przemówieniu do narodu powie takie słowa:

„Tak dalej być nie może, bo przecież chodzi o pieniądze podatników, o wasze ciężko zarobione pieniądze. Dlatego obiecuję, że gdy będę kończył moją pierwszą kadencję, liczba urzędników w Kancelarii Prezydenta nie będzie większa niż za czasów prezydenta Mościckiego, przy jednoczesnym utrzymaniu jakości i terminowości prowadzonych spraw. Może wam się wydać to niemożliwe albo bardzo trudne, ale zapewniam, że jest to możliwe i w ciągu miesiąca na mojej stronie internetowej zostanie przedstawiony plan tego projektu. Tym samym zostanie zatrzymany 20-letni proces corocznego zwiększania zatrudnienia. Mam nadzieję, że w moje ślady pójdą inne urzędy, kancelaria premiera, ministerstwa, samorządy. Symbolicznie ta zmiana w sposobie funkcjonowania państwa zostanie zapoczątkowana przez przeniesienie siedziby prezydenta Rzeczypospolitej z powrotem do Belwederu. Zaś obecna siedziba zostanie przekazana na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego, a połowa zaoszczędzonych przez kancelarię pieniędzy zostanie przekazana na sfinansowanie tych kierunków studiów na UW, które prowadzą badania na wysokim międzynarodowym poziomie. Tym samym ograniczymy rozmiar biurokracji, która pożera wasze podatki, i zwiększymy potencjał naukowy i badawczy polskiej gospodarki”.

Legislacyjna biegunka parlamentarna

Pomarzyć w cieple dobra rzecz, śpiewał nieodżałowany Jacek Kaczmarski, a tymczasem problem narasta w strasznym tempie. Podczas niedawnej 14. konferencji „Miasta w internecie” w wystąpieniu otwierającym pokazałem 400 samorządowcom powyższe dane i zapytałem, jak okiełznać potwora biurokracji. Głos zabrała pani wójt, która powiedziała, że „dopóki trwa sejmowa biegunka legislacyjna, administracja publiczna musi zatrudniać coraz więcej osób, żeby realizować kolejne bezsensowne przepisy prawa”. Pani wójt podała przykład: 20 lat temu, gdy ktoś chciał założyć firmę, składał krótkie podanie i w dwóch linijkach pisał, co planuje robić. Dzisiaj musi wypełnić dwustronicowy formularz formatu A4, a do tego jest dwustronicowa instrukcja drobnym maczkiem, jak wypełnić ten formularz. Pani wójt musiała wysłać swoją pracownicę na specjalne szkolenie, żeby nauczyła się wypełniać takie dokumenty. Ta sama pani wójt zrobiła kiedyś happening i położyła na stole rocznik ustaw z początku lat 90. i rocznik ustaw z ostatnich lat. Pierwszy miał 20 centymetrów wysokości, drugi prawie dwa metry. Przepisy zrobiły się tak skomplikowane, że urzędnik nie jest w stanie zorientować się w tym galimatiasie, co powoduje, że sprawy ciągną się bardzo długo i kontrola, jak się uprze, zawsze złapie urzędnika na tym, że jakiś przepis nie został zastosowany albo jakiś został złamany. Złośliwi mawiają w takiej sytuacji, że jak byś się nie okręcał, dupa zawsze będzie z tyłu.

Niektórzy zapewne pamiętają znaną kreskówkę pt. „Dwanaście prac Asterixa”. Ósma praca polegała na tym, żeby zdobyć pozwolenie A-38 w olbrzymim budynku pod nazwą „Miejsce, które z każdego zrobi wariata”, zaludnionym przez klinicznie niepomocnych i formalistycznych urzędników. Każdy, kto próbował zdobyć pozwolenie, był odsyłany od okienka do okienka po kolejne zaświadczenia i trwało to tak długo, aż petent wariował. Tylko że to była śmieszna kreskówka, a polski potwór administracji, rozrastający się w potężnych konwulsjach biurokratycznego syndromu Parkinsona, nie jest śmieszny. Jest straszny, coraz bardziej paraliżuje polską gospodarkę i niszczy polską przedsiębiorczość.

Potwór administracji ma także niezwykle silny system immunologiczny. Od czasu do czasu pojawiają się wirusy reform, jakiś naczelnik czy dyrektor chce usprawnić pracę urzędu, skrócić i uprościć procedury, ograniczyć liczbę czynności, co oczywiście prowadziłoby do zmniejszenia liczby etatów. Wtedy system immunologiczny potwora natychmiast się uaktywnia i błyskawicznie niszczy wirusa reform. Najskuteczniej działają opinie, które pokazują, że dane reformatorskie rozwiązanie byłoby sprzeczne z kilkunastoma obowiązującymi, często bezsensownymi przepisami. Na przykład nie zostaną zebrane informacje potrzebne innym urzędnikom, których praca polega na gromadzeniu danych, z których potem i tak nikt nie korzysta. Gdy miałem wykład na ten temat dla urzędników administracji publicznej, usłyszałem kilka historii, jak młodzi ludzie próbujący zmienić sposób pracy urzędu zostali zdegradowani, dostali nagany lub nawet stracili pracę.

Jeżeli co roku będziemy zatrudniali 30 tys. urzędników, to wobec starzenia się i spadku liczby ludności pod koniec tego stulecia ponad połowa zatrudnionych w Polsce będzie pracowała w administracji publicznej. Jesteśmy na najlepszej drodze, żeby zobaczyć w naszym kraju, na czym w praktyce polega ósma praca Asterixa. Rząd ogłasza kolejne PR-owe działania oszczędnościowe, które nie mają nic wspólnego z rzeczywistością, a tymczasem biegunka legislacyjna w Sejmie trwa w najlepsze, a potwór administracji rozrasta się w coraz szybszym tempie.

Nasuwa się natychmiast jedno radykalne rozwiązanie. Po pierwsze, zakazać posłom uchwalania ustaw na rok – poza kilkoma, która ograniczają rozdęte do granic absurdu wydatki publiczne, ale i tak rząd nie ruszy tego tematu przed wyborami – niech jadą do Peru na roczne wakacje. I po drugie, zamrozić liczbę etatów w administracji. Przez ten rok można by przygotować kurację, która wyleczyłaby potwora administracji z syndromu Parkinsona i pozwoliła na stopniowe zmniejszenie liczby urzędników. Powtórzę, lekarstwem na obecne problemy nie jest uchwalanie kolejnych metrów ustaw, tylko zabronienie posłom uchwalania nowych ustaw do czasu, aż znajdziemy odpowiednie lekarstwo.

Od potwora do e-potwora

Pojawiło się jeszcze jedno zagrożenie. Mamy do wydania 15 mld zł na informatyzację kraju, z czego lwia część pójdzie na informatyzację administracji wszystkich szczebli. Ma powstać tzw. e-administracja – to słowo robi ostatnio oszałamiającą karierę. Tylko na razie różne urzędy się informatyzują, liczba komputerów rośnie i szybko powiększa się grono nowych urzędników. Jeżeli zinformatyzujemy administrację w obecnym kształcie, zamiast potwora będziemy mieli e-potwora, którego już nie będzie można wyleczyć z syndromu Parkinsona. E-potwór uzbrojony w komputery, nakarmiony miliardami złotych stanie się niezniszczalny, będzie wieczny. Wiele osób boleje nad faktem, że z owych 15 mld zł wydaliśmy tylko jeden procent, często prezentuje się ten fakt jako zagrożenie dla rozwoju Polski. A ja się z tego cieszę, bo mamy jeszcze szansę. Może rok albo dwa, żeby zatrzymać potwora. Potem, jak przepoczwarzy się w e-potwora, będzie już za późno.

Wszystkie nasze dzieci znają piękne legendy. O tym, jak szewczyk Skuba podstępem pokonał smoka wawelskiego, podając mu barana wypchanego siarką, a smok dręczony pragnieniem wypił pół Wisły i pękł. O tym, jak fortelem pokonano warszawskiego bazyliszka, który spojrzał w lustro i zginął. Nawet Asterix poradził sobie fortelem z urzędnikami i wykonał swoją ósmą pracę. Marzy mi się, żeby nasze wnuki uczyły się w szkołach o tym, jak to reformator Iksiński fortelem pokonał potwora administracji. Im dłużej czekamy, tym staje się on coraz potężniejszy. Kiedyś legendarne smoki pożerały dziewice i barany, teraz rzeczywisty potwór administracji pożera nasze podatki i jeżeli nakarmimy go miliardami środków unijnych, to nikt już nie da mu rady. Najwyższy czas, żeby król – czyli w demokracji naród – rozesłał wici i wezwał śmiałków do walki z potworem. W nagrodę uwolniona gospodarka będzie szybko rosła, a śmiałka – jeżeli przeżyje – czekają chwała, zaszczyty i ręka księżniczki.

Rys. Rafał Szczepaniak / DGP