Roczny budżet Unii Europejskiej to ok. 1 proc. dochodu narodowego brutto (PNB) państw członkowskich razem wziętych, a to z kolei przekłada się na kwotę około 244 euro na jednego mieszkańca-obywatela UE. Z unijnej kasy finansowane są działania i projekty w tych dziedzinach polityki, w których wszystkie państwa członkowskie zgodziły się działać na poziomie wspólnotowym. Ale i tu, zgodnie z zasadą pomocniczości, Unia Europejska podejmuje działania tylko wówczas, gdy ich cele nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez same państwa członkowskie (zarówno na poziomie centralnym, jak i samorządowym) i jeśli – ze względu na skalę lub skutki tych działań – można je lepiej osiągnąć na poziomie Wspólnoty.
Zasoby własne filarem struktury dochodów UE
Unia Europejska ma tzw. zasoby własne, z których finansuje swoje wydatki. Z prawnego punktu widzenia zasoby te należą do Wspólnoty, a państwa członkowskie gromadzą je w jej imieniu i przekazują do unijnej kasy. Budżet UE jest niemal całkowicie (w 99 proc.) finansowany z tychże zasobów własnych, nieznacznie tylko (pozostały 1 proc.) uzupełnianych z innych źródeł dochodu, na które składają się nadwyżki z roku poprzedzającego, jeśli takie powstały, kary nakładane przez Komisję Europejską na firmy naruszające unijne ustawodawstwo antymonopolowe, podatki od wynagrodzeń pracowników instytucji unijnych oraz składki wnoszone przez państwa spoza Wspólnoty na niektóre programy unijne.
Wracając jednak do zasobów własnych, które są fundamentem budżetu, dzielą się one na trzy kategorie:
1. Tradycyjne zasoby własne (15 proc.) – cła pobierane od towarów przemysłowych i płodów rolnych sprowadzanych z krajów trzecich oraz opłaty z tytułu produkcji i magazynowania cukru, przy czym państwa członkowskie mogą zatrzymać 20 proc. na pokrycie kosztów poboru.
2. Zasoby oparte na podatku VAT (12 proc.) zostały ustanowione w 1970 r., lecz ich pobór faktycznie rozpoczął się dopiero w 1979 r. w postaci jednakowej stawki procentowej stosowanej do ujednoliconej wartości dochodów z tytułu VAT osiąganych przez każde państwo członkowskie. Składka zależy od wysokości dochodów z VAT, np. z tytuły lepszej ściągalności, natomiast sama stawka opodatkowania, np. jej wzrost, nie ma bezpośredniego przełożenia na kalkulację płatności do budżetu EU. Na wysokość wpłat nie wpływają też wahania kursowe, ponieważ wymiar składek VAT oraz PNB dla płatników spoza unii monetarnej jest wyliczany w walucie narodowej (choć w budżecie UE figuruje w euro).
3. Zasoby oparte na dochodzie narodowym brutto (72 proc.) zostały ustanowione w 1988 r. i polegają na obciążeniu PNB państw członkowskich jednolitą stawką procentową ustalaną w ramach procedury budżetowej na każdy rok. Od końca lat 90. XX w. zasoby oparte na PNB wzrosły trzykrotnie i obecnie stanowią lwią część dochodów z tytułu zasobów własnych.
System zasobów własnych, zapewniający autonomię finansów UE, wprowadzono w 1970 r. Początkowo główną rolę odgrywały wspomniane tradycyjne zasoby własne, lecz z biegiem czasu ich udział znacznie zmalał. Obecnie gros finansowania pochodzi z zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto (PNB) państw członkowskich i zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej (VAT).
Według obecnie obowiązujących ustaleń zasoby własne nie mogą przekraczać 1,20 proc. dochodu narodowego brutto (PNB) wszystkich 27 państw członkowskich razem wziętych. Ponadto Traktat Lizboński wyraźnie stanowi, że unijny budżet musi być zbilansowany, a zatem nie może generować deficytu: wydatki muszą mieć pokrycie w dochodach.
Od czasu podpisania Jednolitego Aktu Europejskiego w 1988 r. UE (wówczas jeszcze EWG) posługuje się tzw. wieloletnimi ramami finansowymi, które umożliwiają długofalowe planowanie wydatków, a jednocześnie zapewniają pewną elastyczność budżetową. Tego rodzaju instrument był niezbędny, aby sprostać wyzwaniu, jakim była budowa rynku wewnętrznego.
„I want my money back”, czyli system rabatów dla płatników netto
Jako płatnicy – państwa od początku dążyły do minimalizowania swoich wkładów i otrzymywania „godziwego zwrotu”. W ten sposób wykształcił się – krytykowany jako nietransparentny, arbitralny i pozbawiony kontroli parlamentarnej – mechanizm rabatów narodowych. Zmniejsza on wymiar składek państw, które czują się poszkodowane z powodu rozziewu między tym, co dają a tym, co dostają. Najsłynniejszy był wywalczony przez Margaret Thatcher w 1984 r. rabat brytyjski, obniżający składkę Wielkiej Brytanii o 2/3 kwoty reprezentującej różnicę pomiędzy tym, co Londyn wpłacał a tym, co otrzymywał. Finansowały go pozostałe państwa członkowskie, a główni płatnicy netto (Niemcy, Niderlandy, Austria i Szwecja) na otarcie łez sami dostali „rabat od rabatu”.
Jakakolwiek zmiana jest trudna do przeprowadzenia, ponieważ decyzje w sprawie zasobów własnych podejmuje Rada UE w ramach procedury wymagającej jednomyślności i ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, z czysto opiniodawczą rolą Parlamentu Europejskiego. Dlatego w kolejnych dekadach kraje oszczędnej Północy korzystały z obniżonej o połowę stawki (z 0,3 do 0,15 proc.) poboru zasobów opartych na VAT i z niższej składki z tytułu PNB. Prezydent Francji, Emmanuel Macron, naciskał na zniesienie systemu rabatów w perspektywie budżetowej 2021 – 2027, ale ostatecznie pozostaną one utrzymane.
W kierunku reformy „koszyka” zasobów własnych UE
Dyskusja nad „koszykiem” zasobów własnych toczy się od kilku lat. Jednak dopiero morze potrzeb, jakie otworzyła pandemiczna recesja, uczyniło reformę finansów UE nieuniknioną. Komisja Europejska szacuje, że w wyniku de facto kilkumiesięcznego zamrożenia całych sektorów gospodarki wzrost gospodarczy w UE skurczy się o co najmniej 8,3 proc. na koniec 2020 r. Negocjacje dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2021 – 2027 były finalizowane w arcytrudnym momencie. Koronakryzys zbiegł się bowiem z brexitem, co tylko powiększyło dziurę budżetową. Ostatecznie, obok 7-letnich ram budżetowych w kwocie 1074 mld euro, Rada UE przyjęła nadzwyczajny program naprawczy „New Generation EU” o wartości 750 mld euro – łącznie 1824,3 mld euro.
Pytanie, jak spłacić 750 mld euro pożyczonych (in spe) w formie obligacji, dało asumpt do wznowienia debaty na temat nowego koszyka zasobów własnych. Istnieje bowiem konsensus co do tego, że dług zaciągnięty przez UE powinien być spłacany z nowych zasobów własnych, a nie z wkładów krajowych opartych na PNB, jak ma to obecnie miejsce w odniesieniu do finansowania budżetu. A to po to, by uniknąć podejrzenia, że zmierzamy w kierunku „unii transferów”, która jest nie do zaakceptowania dla oszczędnej Północy.
Na dobry początek komisja zaproponowała tymczasowe podniesienie pułapu zasobów własnych o 0,6 proc. unijnego PNB jako uzupełnienie proponowanego stałego wzrostu z 1,2 proc. do 1,4 proc. PNB. Jeśli chodzi o nowe kategorie zasobów własnych, to każda taka nowa danina powinna spełniać szereg warunków: mieć sens z podatkowego i ekonomicznego punktu widzenia, wykazywać odporność na fluktuacje koniunktury, nie prowadzić do wzrostu ogólnego obciążenia podatkowego państw członkowskich ani do dyskryminacji finansowej któregokolwiek z nich. Obecnie w grę wchodzi kilka pomysłów.
Od 1 stycznia 2021 r. będzie obowiązywał podatek od odpadów z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi. Opłata naliczana będzie na podstawie całkowitej masy tych odpadów, przy czym to, jak i od kogo podatek będzie pobierany oraz co dokładnie zostanie nim objęte, ma zależeć od państw członkowskich. Przy stawce 0,80 euro za kilogram spodziewane wpływy do budżetu UE wyniosą wedle szacunków ok. 3 mld euro rocznie. Na ironię losu zakrawa fakt, że w związku z pandemią COVID-19 drastycznie wzrosła ilość plastikowych materiałów ochronnych.
W planach jest rewizja systemu handlu uprawnieniami do emisji, tak aby część dochodów zasilała unijny budżet (obecnie całość wpływów z ETS pozostaje w dyspozycji państw członkowskich). W wyjściowej propozycji ram finansowych 2021 – 2027 Charles Michel, przewodniczący Rady Europejskiej, chciał, aby do unijnego budżetu trafiała nadwyżka średniej kwoty otrzymywanej przez państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę wyniki z ubiegłych lat, byłoby to ok. 12 mld euro rocznie. Ponadto pojawiła się propozycja rozszerzenia systemu ETS na transport lotniczy i morski. Ma to pozwolić uzyskać dodatkowe 10 mld euro rocznie do kasy UE. Tu jednak COVID-19 pokrzyżował szyki, bowiem i linie lotnicze, i armatorzy (frachtowce i wycieczkowce) znaleźli się nad przepaścią. Potrzebujemy ich, jeśli chcemy ożywić międzynarodowy handel oraz turystykę, więc opodatkowanie nie wydaje się teraz dobrym pomysłem.
1 stycznia 2023 r. wejdzie w życie graniczna opłata węglowa, wynikająca z mechanizmu dostosowania cen towarów na granicach w zależności od ilości emisji dwutlenku węgla (ang. carbon border adjustment mechanism – CBAM). Obecnie sektory narażone na znaczące ryzyko tzw. ucieczki emisji otrzymują większą liczbę bezpłatnych uprawnień niż inne instalacje przemysłowe. Ma to na celu zapobieżenie przenoszenia produkcji, zwłaszcza wysokoemisyjnego przemysłu, do jurysdykcji, w których nie istnieją ograniczenia w zakresie emisji gazów cieplarnianych. Mechanizm CBAM pójdzie o krok dalej: import do UE towarów wytwarzanych przez wysokoenergetyczne gałęzie przemysłu będzie obłożony dodatkowym cłem. Będzie ono wyliczane na podstawie szacowania tzw. śladu węglowego tych towarów i różnicy w kosztach ponoszonych przez producentów unijnych i pozaunijnych z tytułu prowadzenia polityki klimatycznej.
Komisja Europejska szacuje wpływy z podatku węglowego na 5 – 14 mld euro rocznie. Do końca października 2020 r. potrwają wewnątrzunijne konsultacje. Problem polega na tym, że mechanizm dostosowania cen towarów na granicach w zależności od emisji dwutlenku węgla musi być zgodny z zasadami Światowej Organizacji Handlu, w szczególności Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT). Co do zasady, WTO zwalcza faworyzację i dyskryminację w handlu, ale GATT dopuszcza wyjątki ze względu na zdrowie ludzi i ochronę zasobów naturalnych. UE może zwolnić niektóre kraje z granicznej opłaty węglowej, jeśli uzna ich politykę klimatyczną za zgodną ze swoimi celami klimatycznymi. Abstrahując już od zgrzytów dyplomatycznych, i tu także nie obyłoby się jednak bez konfliktu z WTO, ponieważ zgodnie z klauzulą największego uprzywilejowania import do UE, bez względu na kraj pochodzenia, powinien być traktowany jednakowo. Negocjatorzy będą mieli twardy orzech do zgryzienia, bowiem wielcy partnerzy handlowi: Rosja, Chiny i USA zrobią wszystko, by utrudnić im zadanie, kwestionując zgodność mechanizmu CBAM ze standardami WTO. Komisja Europejska będzie musiała wykazać, że jej celem jest zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych na całym świecie, a nie tylko ochrona unijnego przemysłu.
Od 1 stycznia 2023 r. będzie również obowiązywał podatek cyfrowy od przedsiębiorstw o rocznych obrotach przekraczających 750 mln euro. Zakładając, że ostanie się proponowana stawka 3 proc., będzie on generował wpływy rzędu 1,3 mld euro rocznie. Na celowniku znajdują się głównie amerykańskie giganty technologiczne (Google, Amazon, Facebook, Apple i Microsoft), przeciwko czemu protestuje administracja Donalda Trumpa. Komisja Europejska i większość państw członkowskich podzielają opinię, że systemy podatkowe nie nadążają za rewolucją cyfrową i przepływami aktywów niematerialnych, a w konsekwencji firmy internetowe nie są wystarczająco opodatkowane w krajach, w których prowadzą działalność. Na wypracowanie ponadnarodowego porozumienia, któremu patronowałaby WTO lub OECD nie ma co liczyć wobec wrogiego nastawienia USA. Do tego dochodzi brak solidarności w łonie samej UE i istnienie lokalnych rajów podatkowych (Irlandia, Belgia, Holandia, Luksemburg i Malta, Cypr).
Do najmniej zaawansowanych należy projekt opłaty opartej na wspólnej dla EU-27, skonsolidowanej podstawie opodatkowania osób prawnych (ang. Common Consolidated Corporate Tax Base – CCCTB). W 2018 r. mówiło się o 3-proc. stawce poboru, ale nie wiadomo, kiedy i na jakim poziomie zostanie ona ostatecznie uchwalona. Rzecz dotyczy transnarodowych grup kapitałowych z jednostkami zależnymi na całym kontynencie (i poza nim). Łączny zysk holdingu byłby dzielony do opodatkowania przez poszczególne państwa w zależności od liczby pracowników, obrotu i majątku (aktywów) w każdym z nich. Skonsolidowaną podstawę opodatkowania stanowiłaby różnica między sumą dochodów a sumą strat poszczególnych podmiotów tworzących grupę. Harmonizacja podstawy opodatkowania wprowadziłaby przejrzystość na jednolitym rynku, która cierpi obecnie z braku jednolitej definicji kosztów uzyskania przychodu oraz kategorii przychodów zwolnionych z podatku. Natomiast harmonizacja nie objęłaby stawek podatku dochodowego od osób prawnych – państwa członkowskie stosowałyby wobec swojego udziału w skonsolidowanej podstawie własne stawki. Gdyby udało się ujednolicić podstawę opodatkowania CIT, byłby to ogromny krok w kierunku wyeliminowania nadużyć. Jest to tym bardziej pilne, że Apple z powodzeniem odwołał się od wyroku Sądu Unii Europejskiej (pierwsza instancja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), nakazującego mu zapłatę na rzecz Irlandii 13 mld euro zaległych podatków.
Równie mgliście obecnie prezentuje się projekt podatku od transakcji finansowych. Prace nad nim trwają od lat, lecz do tej pory nie udało się ich sfinalizować, głównie z powodu oporu Wielkiej Brytanii, ale także Irlandii, Luksemburga, Niderlandów i Szwecji, przywiązanych do liberalnych reżimów fiskalnych. W 2011 r., gdy pomysł po raz pierwszy ujrzał światło dzienne, Komisja Europejska sugerowała stawkę 0,1 proc. w stosunku do transakcji kupna akcji i obligacji oraz 0,01 proc. w stosunku do instrumentów pochodnych, co według ówczesnych prognoz miałoby przynieść 57 mld euro rocznie. Od tego czasu mnóstwo się zmieniło, przede wszystkich Brytyjczycy opuścili Wspólnotę, więc obliczenia te się zdezaktualizowały. Ostatnio pojawił się pomysł potrącania 0,2 proc. od ceny akcji emitowanych przez spółki giełdowe o kapitalizacji powyżej 1 mld euro. Jeśli podatek od transakcji finansowych miałby wejść w życie, to biorąc pod uwagę „zielony” trend, można się spodziewać zwolnienia z poboru lub złagodzenia jego wymiaru wobec osób inwestujących w zrównoważone aktywa.
