Autorzy raportu, prof. Krzysztof Surówka i dr Marzena Piszczek, zwracają uwagę, że opisywane przez nich negatywne zjawisko w największym stopniu uderza w miasta na prawach powiatu, zwłaszcza w czołowe metropolie.
Ubytki i (skromne) rekompensaty
Z analizy Związku Miast Polskich wynika, że w efekcie zmian w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT), który jest głównym źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego (JST), gminy, powiaty i województwa odnotowały w latach 2019-23 łączny ubytek w wysokości 64,4 mld zł, przy czym:
- w miastach na prawach powiatu wyniósł on 28 mld zł;
- w gminach miejskich – 7,3 mld zł;
- w gminach miejsko-wiejskich – 9,4 mld zł;
- w gminach wiejskich – 10,3 mld zł;
- w powiatach – 7,2 mld zł;
- w województwach – 2,3 mld zł.
Wprowadzając kolejne zmiany podatkowe (zerowy PIT dla młodych, zwiększenie kwoty wolnej od podatku, podniesienie progu podatkowego, obniżenie podstawowej stawki PIT do 12 proc.), rząd zdawał sobie sprawę, że spowodują one znaczne obniżenie dochodów JST. Dlatego przewidział wypłatę rekompensat. Wedle wyliczeń ZMP i ekspertów z UEK, okazały się one jednak mocno niewystarczające. Pierwsza transza wyniosła 8 mld złotych, a druga 13,7 mld. Po ich uwzględnieniu wspomniany ubytek w dochodach zmniejszył się wprawdzie do 42,74 mld zł, ale jest to nadal kwota ogromna, zwłaszcza że – jak wskazują samorządowcy i eksperci – w ostatnich latach budżety wszystkich JST uginają się pod ciężarem lawinowo rosnących kosztów.
Dlaczego wydatki tak radykalnie wzrosły?
Po pierwsze – rząd dokłada im stale nowych zadań, nie zapewniając odpowiedniego finansowania; w wielu gminach subwencja oświatowa (przeważnie największa kwota przesyłana do samorządów z budżetu państwa) pokrywa tylko około połowy wydatków na realizację zadań oświatowych. Po drugie – bardzo kosztowna była warta z pandemią. Po trzecie – w JST i ich agendy silnie uderzyły skutki kryzysu energetycznego (chodzi przede wszystkich o wysokie koszty energii elektrycznej, a w dalszej kolejności paliw płynnych i energii). Po czwarte – wszystkie JST mierzą się od roku z rekordową od 25 lat inflacją, co oznacza wzrost wszelkich kosztów (w tym także - wynagrodzeń).
Naukowcy z UEK zwracają uwagę, że państwowe rekompensaty najbardziej pomogły małym JST, natomiast w najmniejszym stopniu – metropoliom. Wystarczy spojrzeć na skalę ubytków w dochodach już PO UWZGLĘDNIENIU owych rekompensat:
- w miastach na prawach powiatu wyniosły one 21,53 mld;
- w gminach miejskich – 5,20 mld zł;
- w gminach miejsko-wiejskich – 5,96 mld zł;
- w gminach wiejskich – 4,38 mld zł.
Podstawowy wniosek: zmiany w PIT sprawiły, że w portfelach części obywateli zostało (nominalnie) więcej pieniędzy, ale głównym dobrodziejem wszystkich, którzy cokolwiek zyskali, nie były władze centralne (rząd, większość w parlamencie), które uchwaliły takie przepisy, lecz samorządy, które straciły przez to lwią część dochodów. Może to mieć znaczny wpływ na jakość życia mieszkańców, także tych, którzy nominalnie zyskali, ponieważ z braku pieniędzy będzie się obniżać poziom usług publicznych świadczonych przez gminy i powiaty. I chodzi nie tylko o wygaszanie oświetlenia ulic, ale też o jakość utrzymania dróg czy ważnych obiektów, jak szkoły, przedszkola, szpitale, przychodnie. W najgorszym wariancie – zagrożonych jest wiele inwestycji, co uderzyłoby z kolei w dochody firm utrzymujących się z realizacji zadań publicznych, a w konsekwencji – w całą gospodarkę.
Metropolie tracą połowę nadwyżki
Ubytek w dochodach miast na prawach powiatu (21,53 mld po uwzględnieniu rządowych rekompensat) szokuje, gdyż po zsumowaniu budżetów wszystkich takich miast w Polsce w 2022 r. otrzymamy kwotę ok. 90 mld zł; wynika z tego, że dochody takich JST zmalały aż o jedną czwartą.
Przed całą masą wyzwań stanęły z tego powodu największe miasta – skupione w Unii Metropolii Polskich (UMP). Wolumen budżetu całej dwunastki przekroczył w 2022 r. 67 mld zł. Wydatki majątkowe wszystkich gmin wyniosły w zeszłym roku łącznie niespełna 10 mld zł.
„Miały wynieść 14,2 mld zł, ostatecznie jednak gminy i miasta zachowały się odpowiedzialnie i racjonalnie w sytuacji utraty dochodów i zweryfikowały swoje plany inwestycyjne” – komentują autorzy raportu UEK.
Metropolie liczyły, że otrzymają na inwestycje z budżetu państwa i funduszy celowych 3,5 mld zł. Ostatecznie kwota ta była – mimo szalejącej inflacji – zbliżona do tej z 2021 r. (2,39 mld zł). Dzięki wspomnianemu ograniczeniu wydatków majątkowych, dwunastu gminom UMP udało się zasadniczo nie powiększyćswego zadłużenia (28,45 mld zł wobec 28,21 mld zł rok wcześniej).
Eksperci zwracają uwagę, że podstawowym źródłem finansowania własnych przedsięwzięć, zwłaszcza inwestycji, przezsamorządy jest tzw. nadwyżka operacyjna. W 2021 r. wyniosła ona w tuzinie gmin UMP 6,72 mld zł, a w 2022 już tylko 3,49 mld zł – co oznacza katastrofalny wręcz spadek i to przy 15-procentowej inflacji.
W 2021 r. wpływy gmin UMP z PIT wyniosły 17,73 mld zł. Aby zachować realną wartość przy 15-procentowej inflacji, musiałyby w 2022 r. wynieść ok. 20,4 mld zł. A tymczasemwyniosły 17,76 mld zł, co oznacza wzrost o niespełna dwa promile.
„Spadek wpływów z PIT w poszczególnych miastach UMP w 2022 (w stosunku do 2021) był różny.Jeszcze w sierpniu ub.r. szacowano ubytki dochodów z PIT na ogółem ok. 2,2 mld zł, w tym w Warszawie na 900 mln zł. Kraków w dwóch ostatnich latach oszacował ubytki dochodów bieżących na ponad 700 mln zł, zaś z tytułu PIT to kwota ponad 310 mln zł” – podkreślają autorzy raportu. I zwracają uwagę, że „bardzo wysoki ubytek w części dochodów podatkowych, wpływa z jednej strony na usztywnienie struktury wydatków w części operacyjnej budżetu, a z drugiej powoduje osłabienie kondycji finansowej JST i spadek podstawowego parametru rozwojowego tj. nadwyżki operacyjnej JST.”
- Aby JST mogły sprawnie funkcjonować, potrzebują środki na zadania bieżące oraz na inwestycje. O możliwościach jednak rozwojowych decyduje przede wszystkim nadwyżka operacyjna w budżecie JST, która w ostatnich latach uległa drastycznemu obniżeniu. Należy to odbierać jako dalsze uzależnienie finansów JST od decyzji władz centralnych, gdzie dochody własne zastąpią rządowe dotacje i subwencje – komentuje prof. Krzysztof Surówka.
Ostrzega, że największe polskie miasta, którym w ostatnich latach Polska zawdzięczała wysoki wzrost gospodarczy i niski poziom bezrobocia, mogą mieć potężny problem w przypadku wystąpienia recesji gospodarczej.
Jak zaradzić kryzysowi miast?
Autorzy raportu przedstawili w nim propozycje rozwiązań. Chodzi m.in. o:
- odbudowanie dochodów własnych uszczuplonych w związku ze zmianami Polskiego Ładu, w szczególności poprzez znaczne zwiększenie dla JST udziałów z PIT, w tym włączenie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych do grupy podatków, w których JST mają swoje udziały;
- podjęcie prac nad reformą podatków lokalnych;
- doceniając rolę miast (zwłaszcza miast metropolitarnych) dla rozwoju społecznego i gospodarczego należy ograniczyć znacznie wysokość wpłat na subwencje równoważącą (tzw. janosikowe);
- należy wprowadzić mechanizm zwrotu płaconego przez JST PTU w związku z realizowanymi inwestycjami.
„Zaproponowane zmiany mają jedynie charakter doraźny. Natomiast docelowy model finansowania JST powinien być uzależniony od zakresu zadań realizowanych przez poszczególne grupy JST z uwzględnieniem zróżnicowanych potrzeb wydatkowych samorządów. W modelu tym warto byłoby uwzględnić szczególną rolę miast UMP” – konkludują autorzy raportu.