rozwiń >

Koniec kontroli karno-skarbowych wszczynanych przez urzędy skarbowe, wyłącznie w celu przerwania biegu terminu przedawnienia. Jest petycja

Zdaniem autora petycji, obecne przepisy, choć formalnie mają na celu ochronę interesów fiskalnych państwa, w praktyce prowadzą do nadużyć - w szczególności poprzez instrumentalne wszczynanie postępowań karno-skarbowych, w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Tego rodzaju praktyki są sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela wobec państwa oraz naruszają fundamenty sprawiedliwości podatkowej.1

W dalszej części uzasadnienia przywołano art. 70 §1 Ordynacji podatkowej, który określa podstawowy, pięcioletni, termin przedawnienia zobowiązań podatkowych oraz art. 70 § 6 pkt 1 tej ustawy, regulujący przesłanki skutecznego przerwania lub zawieszenia biegu tego terminu.

Jako przykład nadużyć opisano sytuację, w której pomimo umorzenia zobowiązania podatkowego z dniem 31 grudnia 2017 r., organ podatkowy w 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy i rozpoczął procedurę egzekucyjną. W ciągu kolejnych 10 lat sprawą zajmowało się 45 instytucji oraz ponad 200 urzędników, co ilustruje nie tylko przewlekłość, lecz także nieskuteczność działań administracyjnych i sądowych.

Ważne

Z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że w 2020 roku ponad 60% postępowań karno-skarbowych wszczynano w ostatnich 90 dniach przed upływem terminu przedawnienia.

W wyroku z 19 lipca 2024 r. (sygn. akt I FSK 1171/22) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podkreślił konieczność oceny - czy wszczynanie takich postępowań karno-skarbowych nie ma charakteru instrumentalnego, tzn. czy nie służy wyłącznie zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. NSA zaznaczył, że organy podatkowe zobowiązane są do przedstawienia rzeczywistych podstaw dowodowych, uzasadniających wszczęcie postępowania, a nie tylko do podejmowania formalnych czynności.

Postulaty zmian w procedurze kontroli skarbowych, w związku ze zbliżającym się terminem przedawnienia zobowiązania podatkowego

W petycji zaproponowano następujące rozwiązania:

  • nowelizację przepisów ustawy – ordynacja podatkowa, mającą na celu ograniczenie możliwości zawieszania biegu przedawnienia wyłącznie do przypadków popartych konkretnymi dowodami,
  • wprowadzenie obowiązku szczegółowego uzasadniania decyzji o wszczęciu postępowań karno-skarbowych, a także objęcia tych decyzji nadzorem niezależnych organów kontrolnych oraz
  • zainicjowanie ogólnokrajowego audytu procedur stosowanych przez organy podatkowe w zakresie wystawiania tytułów wykonawczych po upływie terminu przedawnienia.

Wdrożenie powyższych postulatów ma na celu odbudowę zaufania obywateli do instytucji publicznych, ograniczenie kosztów administracyjnych związanych z przewlekłością postępowań oraz wzmocnienie zasady równości i sprawiedliwości podatkowej.

Sejm: problemem nie są przepisy, lecz sposób ich stosowania

Do petycji odniósł się dr Jacek Kulicki, specjalista ds. finansów publicznych w Biurze Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji.2

Wyjaśnił, że termin przedawnienia zobowiązania podatkowego wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a jeżeli już się rozpoczął - ulega zawieszeniu z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, pod warunkiem, że podatnik został o tym postępowaniu zawiadomiony, a podejrzenie popełnienia czynu wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania.

W ocenie autora petycji, przepisy te są w praktyce wykorzystywane w sposób instrumentalny - organy podatkowe wszczynają postępowania karno-skarbowe bez rzeczywistych podstaw dowodowych, wyłącznie w celu zawieszenia biegu przedawnienia. Takie działania, zdaniem wnioskodawcy, stoją w sprzeczności z zasadą legalizmu oraz zasadami postępowania administracyjnego, które wymagają budowania zaufania obywateli do organów podatkowych.

Odnosząc się do tego zarzutu, dr Kulicki przypomniał, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony z dniem wszczęcia postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe – bez konieczności informowania podatnika.

W 2012 r. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 17 lipca (sygn. akt P 30/11), uznał ten przepis za niezgodny z Konstytucją RP (art. 2) w zakresie, w jakim pozwalał zawieszać bieg terminu przedawnienia bez wiedzy podatnika. W konsekwencji, nowelizacją z dnia 30 sierpnia 2013 r. (Dz. U. poz. 1149), obowiązującą od 15 października 2013 r., do przepisu dodano wymóg zawiadomienia podatnika.

Obecnie art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej, stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania. Z kolei art. 70c ordynacji podatkowej nakłada na organ podatkowy obowiązek zawiadomienia podatnika o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu przedawnienia w przypadku wszczęcia takiego postępowania.

Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy nowelizującej (druk 414/IV kadencji), celem wprowadzenia art. 70 § 6 pkt 1 było z jednej strony zminimalizowanie możliwości popełniania nadużyć podatkowych, z drugiej podniesienie efektywności działania organów podatkowych. Podkreślono również, że przepisy te są zbliżone do niekwestionowanych regulacji zawartych w kodeksie cywilnym (art. 123 – wszczęcie postępowania cywilnego przerywa bieg przedawnienia).

Problemem, jaki wskazano w petycji, nie są same przepisy, lecz praktyka ich stosowania – zwłaszcza wykorzystywanie przepisu art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej przez organy podatkowe w sposób instrumentalny.

Ministerstwo Finansów i NSA: obecne regulacje wystarczające, decyzje wymagają merytorycznego uzasadnienia

Jak poinformował podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów Jarosław Neneman, organy podatkowe nie stosują przepisu z art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej nagminnie. W związku z tym jego zmiana, wobec utrwalonej linii orzeczniczej oraz praktyki organów podatkowych, mogłaby uniemożliwić egzekwowanie należnych zobowiązań podatkowych od podatników unikających płacenia podatków, co z punktu widzenia działalności podmiotów gospodarczych, mogłoby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność podatników przestrzegających przepisów w stosunku do podatników wykorzystujących luki podatkowe w celu obniżenia ciężaru podatkowego.

Podkreślono również, że obecne obowiązujące przepisy zapewniają wystarczające zabezpieczenia proceduralne przed nadużyciami ze strony organów podatkowych. W tym kontekście warto przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2021 r. (I FSP 1/21). Sąd wskazał w niej, że ocena przesłanek stosowania art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c ordynacji podatkowej mieści się w granicach sprawy sądowej kontroli legalności tej decyzji. Co więcej, jak zaznaczono - nie można w ramach tej kontroli pominąć merytorycznej analizy, tj. czy wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe w danej sytuacji nie miało charakteru pozorowanego i nie służyło wyłącznie wstrzymaniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania.

NSA zaznaczył również, że ocena ta powinna być dokonana już na etapie postępowania podatkowego, przez organ podatkowy, stosujący art. 70 § 6 pkt 1 w związku z art. 70c ordynacji podatkowej. Szczególnie istotne jest to w przypadkach wątpliwych - zwłaszcza gdy moment wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe jest bliski dacie przedawnienia. W takich sytuacjach, wyjaśnienie tej kwestii powinno być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji podatkowej.

NSA podkreślił, że taka informacja jest niezbędna, by jednej strony zagwarantować podatnikowi, że postępowanie podatkowe jest prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, z drugiej zaś - jej zamieszczenie umożliwi dokonanie oceny prawidłowości zastosowania tej instytucji przez sąd administracyjny kontrolujący akt wydany przez organ podatkowy.

Sejmowe Biuro Ekspertyz: zarzuty nieuzasadnione, audyt niepotrzebny

Według Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, dwa pierwsze postulaty należy uznać za nieuzasadnione. Zarzut dotyczący wykorzystywania przez organy podatkowe możliwości wszczynania postępowań karno-skarbowych wyłącznie w celu przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego, powinien być rozpatrywany wyłącznie w kontekście konkretnych przypadków. Jak wcześniej, sytuacje tego rodzaju stanowią margines prowadzonych postępowań podatkowych. Ponadto, podatnicy są chronieni przed nadużywaniem prawa przez organy podatkowe, co podkreśla także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za niezrozumiały uznano ostatni z postulatów – dotyczący zainicjowania ogólnopolskiego audytu procedur stosowanych przez organy podatkowe w zakresie wystawiania tytułów wykonawczych po upływie terminu przedawnienia.

Jak wskazano, przedawnienie skutkuje wygaśnięciem zobowiązania podatkowego, co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wszczynania jakichkolwiek czynności egzekucyjnych mających na celu jego wykonanie.

Ministerstwo Finansów: będzie nowelizacja ordynacji podatkowej

Sprawą zajęła się Komisja do Spraw Petycji, która miała zdecydować, czy w przedmiotowej sprawie należy podjąć inicjatywę ustawodawcą w zakresie zmiany przepisów ordynacji podatkowej i tym samym - skierować sprawę do dalszych prac sejmowych. Petycję przedstawiła poseł Izabela Bodnar, która rekomendowała przekazanie sprawy do Komisji do Spraw Deregulacji. Jak podał przedstawiciel Ministerstwa Finansów - obecnie trwają pracę nowelizacyjne nad całą instytucją przedawnienia, uregulowanej w ordynacji podatkowej. Nowelizacja ma uzależniać zasadność wszczęcia kontroli karno-skarbowej od wystąpienia jednego z enumeratywnie wymienionych przestępstw skarbowych oraz od kwoty uszczuplenia podatku. Przedstawiciel Ministerstwa Finansów przyznał że przedstawiony przez petytora problem jest obecny publicznie od wielu lat i budzi duże emocje. Przedstawiciel Ministerstwa Finansów dodał również, że z jednej strony takie instrumentalne traktowanie przepisów stanowi sytuację marginalną, lecz żaden organ władzy nie powinien jej nadużywać. Z drugiej strony wyjaśnia, że postępowania są często wszczynane pod koniec zbliżającego okresu przedawnienia, ze względu na swój poziom skomplikowania. 5-letni okres przedawnienia, w wielu skomplikowanych przypadkach (często mających wymiar międzynarodowy) - dla organów podatkowych, nie jest wystarczającym okresem na przeprowadzenie wszystkich czynności kontrolnych. Petycja została przekazana do Ministerstwa Finansów, jako element konsultacji w pracach nad nowelizacją ordynacji podatkowej.

1 Petycja BKSP-155-X-405/25

2 Opinia prawna dotycząca petycji w sprawie zmiany przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych oraz zapobiegania instrumentalnemu wykorzystywaniu postępowań karnych skarbowych z dnia 8 kwietnia 2025 r.

Podstawa prawna

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa