W obliczu ogromnej utraty ludzi, zniszczonej krytycznej infrastruktury, zakłóconych tras handlowych i zajętych terytoriów, Ukraina musi nie tylko zająć się natychmiastowymi potrzebami humanitarnymi i wojskowymi, ale także planować swoją przyszłość w trakcie oraz po wojnie.
Jako Polski Instytut Ekonomiczny postanowiliśmy razem z Centrum Strategii Gospodarczej w Kijowie przyjrzeć się krótkoterminowym i długoterminowym wyzwaniom Ukrainy, nakładając na nie wyzwania w relacjach naszych dwóch krajów i pragnąc je rozwiązać z korzyścią dla obu stron.
Jesteśmy sojusznikami i rozwój Ukrainy to dla Polski szansa, tak samo jak zagrożeniem jest jej upadek: zarówno gospodarczy, jak i militarny.
Więcej dotacji na utrzymanie państwa ukraińskiego
Nasz raport powstał jako wspólny wysiłek ukraińskich i polskich ekonomistów, aby rozwiązać kluczowe wyzwania integracji Ukrainy z Unią Europejską i wzajemnego rozwoju gospodarczego w kontekście trwającej wojny. Opis zagadnień koncentruje się na trzech kluczowych perspektywach: krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych.
Krótkoterminowe wyzwania naturalnie koncentrują się wokół trwającej inwazji. Ponad połowa budżetu Ukrainy na lata 2022 i 2023 została przeznaczona na finansowanie działań wojennych. Ze względu na malejące wpływy podatkowe i ograniczone zasoby finansowe, partnerzy międzynarodowi od czasu inwazji dostarczyli 56 miliardów dolarów w formie dotacji (62 proc.) i pożyczek (38 proc.).
Na rok 2024 potrzebna jest dodatkowa pomoc, przy czym Unia Europejska przygotowuje środki w wysokości około 50 miliardów euro na lata 2024-2027, głównie w formie pożyczek. Choć pożyczki są standardem w kontekście europejskim, należy podejmować wysiłki w celu uzyskania większej liczby dotacji, biorąc pod uwagę sytuację finansową Ukrainy.
Ogromne koszty odbudowy Ukrainy powinny być pokrywane przez Rosję, a nie przez podatników europejskich. Można rozważyć wykorzystanie zamrożonych rosyjskich aktywów do finansowania procesu odbudowy. Historia pokazuje, że odbudowa po wojnie jest skomplikowana i wymaga zaufania między interesariuszami, przestrzegania zasady oraz zgodności z normami UE: zarówno jeżeli chodzi o praworządność, jak i kwestie środowiskowe.
Handel, zboże i transport
Blokowanie portów nad Morzem Czarnym sprawia, że lądowe trasy handlowe zyskują na znaczeniu. Potrzebna jest jednak poprawa przepustowości połączeń drogowych, kolejowych i portowych, uproszczenie procedur celnych oraz dostosowanie standardów. Tranzyt ukraińskich produktów rolnych przez sąsiednie kraje to wyzwanie do rozwiązania „na wczoraj”. Choć liberalizacja handlu zwiększa dobrobyt w dłuższym terminie, może początkowo powodować takie problemy, jak te, które już obserwowaliśmy na przykładzie sporu o zboże. Powinny być one dla obu stron rozwiązywane transparentnie.
Przed wojną mieliśmy duże postępy w ograniczaniu barier celnych na granicy polsko-ukraińskiej. Obecnie Ukraina jest w praktyce członkiem jednolitego rynku, dzięki przedłużeniu czasowej pełnej liberalizacji handlu do 2024 roku oraz poprzez zniesienie stawek taryfowych stosowanych przez UE. Pomaga to Ukrainie w wysiłkach wojennych oraz stabilizuje gospodarkę. Stanowi też wyzwanie dla sektora rolnego z regionu, o czym się już przekonaliśmy.
Dużym problemem jest zwalczanie korupcji i unikania opodatkowania. Można rozważyć różne scenariusze dotyczące uproszczenia procedur na granicy, na przykład możliwość zastosowania elementów ram windsorskich do procedur celnych na granicy UE-Ukraina. Ramy windsorskie, uzgodnione między UE a Wielką Brytanią 27 lutego 2023 roku, mają na celu poprawę zasad relacji handlowych dla Irlandii Północnej. Wprowadzają one zieloną ścieżkę dla towarów przeznaczonych dla Irlandii Północnej oraz system czerwonej ścieżki dla towarów docierających do UE.
Przejrzystość w przyznawaniu statusu zaufanego partnera handlowego i zaangażowanie instytucji UE w proces mogą pomóc złagodzić napięcia dotyczące uczciwej konkurencji na rynku spożywczym w Europie. Dalsza liberalizacja może być związana z harmonizacją standardów i wzajemnym uznawaniem certyfikatów.
Negocjacje handlowe są często bardzo kontrowersyjne w obszarze rolnym. Biorąc pod uwagę okoliczności, a także strukturę eksportu Ukrainy, gdzie produkty rolne stanowiły ponad jedną trzecią eksportu w 2021 roku (41 proc.) i ponad połowę w 2022 roku, będzie to główny obszar negocjacji członkowskich Ukrainy z UE. Ograniczone zdolności mniej wydajnych - a więc droższych - tras drogowych i kolejowych, używanych do przekierowywania eksportu Ukrainy do portów Polski i innych krajów europejskich (w tym Litwy, Łotwy, Estonii, Niemiec, Włoch i Słowenii) sprawiły, że trudno jest dorównać skali portów Morza Czarnego w Ukrainie.
Napięcia muszą zostać złagodzone w konstruktywny sposób, przez programy wsparcia dla rolników z Ukrainy i UE, rekompensatę za wzrost kosztów tranzytu oraz właściwą formułę tranzytu, która rozróżnia między importem zbóż poniżej pewnego limitu a tranzytem na rynki poza UE. W tej sytuacji umowa dotycząca zbóż między Rumunią a Ukrainą (od października 2023 roku) może stanowić przyszły punkt odniesienia dla relacji z Polską, jeśli chodzi o rozwiązanie napięć wywołanych sporami w sprawie zboża.
Średnioterminowe wyzwania także skupiają się na rozwijaniu handlu. Infrastruktura przygraniczna musi być znacząco ulepszona, aby obsłużyć większe wolumeny handlu. Postępy zostały osiągnięte, ale nadal istnieją problemy, takie jak ograniczona liczba przejść granicznych, terminali przeładunkowych i połączeń kolejowych. Pojemność w polskich portach morskich musi być zwiększona, aby pomieścić zwiększony eksport Ukrainy i stanowić alternatywę dla rumuńskiego portu w Konstancy. Pokonanie tych wyzwań wymaga współpracy między Polską a Ukrainą, wspólnego planowania i koordynacji polityki, możliwej nawet poprzez partnerstwa publiczno-prywatne.
Zwiększenie szans na inwestycje w Ukrainie
Ukraina potrzebuje większego zaangażowania kapitału zagranicznego i przede wszystkim kapitału prywatnego, aby dokonać pełnej odbudowy. Inwestycje prywatne nie powinny służyć tylko potrzebom, które pojawią się po wojnie, ale powinny pomagać już dzisiaj w odbudowie mieszkań i infrastruktury. Bezpośrednie inwestycje wypełniają luki inwestycyjne, stymulują eksport i modernizują gospodarkę poprzez transfer technologii. Wojna przesunęła pracowników i kapitał między sektorami, tworząc nowe możliwości inwestycyjne w sektorach związanych z produkcją broni i odbudową.
Aby zwiększyć atrakcyjność inwestycji i zmniejszyć ryzyko, instytucje Ukrainy muszą zostać zmodernizowane, a dla zagranicznych inwestorów muszą zostać wprowadzone zachęty podatkowe i ulgi inwestycyjne. Utworzenie polsko-ukraińskich stref gospodarczych dla wspólnych projektów inwestycyjnych może być obopólnie korzystne. Pomimo postępu w dostosowaniu instytucjonalnym spowodowanym inwazją, konieczne jest nadal zwalczanie korupcji, biurokracji, problemów z wymiarem sprawiedliwości, egzekwowaniem umów i wpływem oligarchów. Ukraina może przyjąć niektóre rozwiązania znad Wisły, m.in. w walce z korupcją.
Przyciągnięcie kapitału prywatnego w dużym stopniu wymaga mechanizmu ubezpieczenia ryzyka wojennego. Może to obejmować międzynarodowe instytucje finansowe, tworzące parasol gwarancyjny dla ukraińskich firm. Ponadto fundusze private equity (PE) i venture capital (VC) mogą wypełnić lukę inwestycyjną, zwłaszcza dla firm o wysokim ryzyku i wysokim potencjale wzrostu. Kraje Europy Środkowej, takie jak Polska, mogą służyć jako nowe obszary rejestracji dla PE/VC, dzięki dostosowaniom legislacyjnym.
Niezależna polityka monetarna
Długoterminowe wyzwania koncentrują się wokół drogi Ukrainy do integracji z UE. Mogą się temu przysłużyć doświadczenia Polski, takie jak niezależna polityka monetarna, płynny kurs walutowy, efektywne zamówienia publiczne i rynki kapitałowe.
Niezależna polityka pieniężna jest niezwykle istotna i powinna działać bez jakiegokolwiek ingerowania lub wpływu ze strony rządu lub innych zewnętrznych podmiotów. Polska od 1998 roku wdraża strategię celu inflacyjnego, aby osiągnąć stabilność cen (od 2004 roku wynosi on 2,5 proc. z symetrycznym pasmem od ±1 p.p.). Przez ostatnie dwie dekady, po spadku tempa wzrostu inflacji pod koniec lat 90., NBP radził sobie z tym zadaniem nieźle (ostatnio jest więcej krytyki NBP, ale nie wynika ona z samych decyzji, a komunikacji banku).
Narodowy Bank Ukrainy (NBU) odniósł w przeszłości sukces. Wprowadził reżim celu inflacyjnego i pływającego kursu walutowego w 2016 roku. Cztery lata po jego wprowadzeniu, w 2020 roku, NBU już osiągnął cel inflacyjny, wynoszący 5 proc. Pełnoskalowa inwazja to zmieniła i dzisiaj kurs jest przede wszystkim zależny od dolara amerykańskiego.
W obecnych okolicznościach w Ukrainie powrót do celu inflacyjnego wymaga stopniowego redukowania nietypowych środków w polityce stóp procentowych i kursu wymiany wprowadzonych podczas wojny, ściśle związanych z wycofywaniem ograniczeń walutowych i przejściem do większej elastyczności kursu wymiany.
Decentralizacja i integracja europejska
Decentralizacja administracyjna i nadanie regionom większej władzy są także strategiczne dla integracji europejskiej. Jedną z ich głównych korzyści jest wspieranie rozwoju lokalnych liderów politycznych oraz ułatwianie demokratyzacji struktur władzy. Poprzez upoważnienie władz lokalnych do podejmowania decyzji, decentralizacja tworzy środowisko, w którym wyłonić się mogą obiecujący liderzy, zapewniając bardziej inkluzywny i partycypacyjny system zarządzania.
Rząd zdecentralizowany jest bardziej wydajny, bardziej odpowiedzialny i transparentny. Ponadto decentralizacja ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia zdolności kraju do absorpcji zagranicznych środków oraz zwiększenia ogólnej skuteczności międzynarodowych inicjatyw pomocy, co jest szczególnie istotne w kontekście odbudowy Ukrainy po wojnie. Gdy środki są kierowane bezpośrednio na poziom lokalny, mogą być wykorzystywane bardziej efektywnie i skutecznie w celu rozwiązywania wyzwań charakterystycznych dla regionów i promowania zrównoważonego rozwoju. Jak pokazują różne udane przypadki, zwłaszcza Polska, strategiczna decentralizacja umożliwia wspólnotom rozwijanie się, sprzyja dojrzałości politycznej i otwiera drogę do efektywniejszej polityki regionalnej. Polska przeprowadziła udaną reformę administracyjną, reformując gminy w 1990 roku, a powiaty i województwa w 1997 roku.
Ukraina wdrażała reformy decentralizacji wzorowane na Polsce od 2014, na razie niedokończone. Wcześniej była wysoko scentralizowanym krajem w stylu sowieckim, w którym centrum decydowało praktycznie o każdej kwestii. Wraz z decentralizacją Ukraina przyjęła model podejmowania decyzji „od dołu”.
Największym wyzwaniem, w którym wymiana doświadczeń może bardzo pomóc, jest integracja Ukrainy z Jednolitym Rynkiem UE. Może ona przebiegać różnymi ścieżkami, w tym pełnym członkostwem w UE, Europejskim Obszarem Gospodarczym lub Głębokimi i Wszechstronnymi Strefami Wolnego Handlu (DCFTA), w zależności od spełnienia zaleceń UE przez Kijów i innych okoliczności. Polska będzie rzecznikiem członkostwa Ukrainy w UE, i pomimo krótkoterminowych problemów handlowych, naszą racją stanu jest to, by UE się o Ukrainę rozszerzyła, a także by Ukraina udowodniła Rosji, że przez inkluzywne reformy wewnętrzne można iść ścieżką bogactwa, zupełnie inaczej niż w Rosji.
Podsumowując, Polska i Ukraina mają przed sobą wiele wyzwań, ale również ogromną szansę na wzajemny rozwój i integrację z Unią Europejską. Współpraca, wsparcie i wymiana doświadczeń są kluczowe, aby pomóc Ukrainie w jej trudnej drodze do odbudowy i rozwoju. Razem jesteśmy silniejsi i możemy osiągnąć o wiele więcej. Dlatego zapraszam do lektury całości i wierzę, że na bazie naszej publikacji uda stworzyć się mapę drogową wspólnych inicjatyw polsko-ukraińskich.
Więcej w publikacji: „Stronger Together: Present and Future Challenges on Ukraine’s Road to EU Integration” (Silniejsi Razem: Obecne i Przyszłe Wyzwania na Drodze Ukrainy do Integracji z UE).