Ubiegły rok przyniósł niechlubny rekord, jeśli chodzi o zainteresowanie przedsiębiorców zamówieniami publicznymi. Średnio na jeden przetarg poniżej progów unijnych przypadało ledwo 2,19 oferty. Co gorsza, wskaźnik ten jest liczony przed oceną ofert. Po odliczeniu tych odrzuconych okazuje się, że o jedno zamówienie ubiegał się statystycznie mniej niż jeden wykonawca. Obecny rok pokazuje pewną poprawę (średnia: 2,44 oferty), ale to nadal dramatycznie.

Problem jest znany od lat. Już raport Komisji Europejskiej za lata 2006–2010 pokazywał, że byliśmy na trzecim od końca miejscu w UE, jeśli chodzi o konkurencyjność. Kolejne rządy próbowały zachęcić przedsiębiorców do udziału w przetargach, ale nie przynosiło to efektów. Teraz jest szansa na zmianę. Urząd Zamówień Publicznych przeprowadził kompleksowe badanie wśród przedsiębiorców i przeanalizował przyczyny zniechęcające ich od startu w przetargach.

– Po raz pierwszy, przy udziale bardzo dużej liczby podmiotów funkcjonujących na rynku, udało się zebrać wszystkie problemy i je posegregować. Rolą tego badania nie jest jednak danie jedynie słusznych recept na poprawienie konkurencyjności, ale raczej szerokie spojrzenie na niską konkurencyjność jako jeden z największych problemów rynku zamówień publicznych. Chodzi o pokazanie zamawiającym i przedsiębiorcom, jakie mogą podjąć działania w danej branży, żeby zwiększyć konkurencyjność – mówi Hubert Nowak, prezes UZP.

Wiele przyczyn

Wyniki badania pokazują, że nie ma jednego czy nawet kilku wyraźnych powodów, które odstręczają firmy. Raczej można mówić o wielu różnych czynnikach, które łącznie dają taki efekt. Kilka z nich było jednak wskazywanych częściej od innych. Na pierwszym miejscu – cena jako kryterium decydujące o wyborze.

Walka z prymatem ceny w przetargach trwa już od połowy 2016 r., kiedy to wprowadzono przepisy nakazujące, by kryteria pozacenowe stanowiły co najmniej 40 proc. ogólnej wagi. Patrząc na statystyki, może się wydawać, że jest dobrze. W 2018 r. aż 89 proc. zamówień poniżej progów unijnych udzielono z zastosowaniem pozacenowych kryteriów.

– Kryteria takie nie mogą być jednak pozorne, czyli ustanowione tylko po to, aby wypełnić wymóg procentowy z ustawy – zauważa dr Andrzela Gawrońska-Baran, radca prawny z kancelarii AGB. Niestety, tak właśnie jest w praktyce. Najczęściej stosowane pozacenowe kryteria to od lat okres gwarancji (61 proc. przetargów) i termin realizacji zamówienia (31 proc.). Zazwyczaj wykonawcy deklarują maksymalny okres gwarancji i minimalny termin realizacji, co sprawia, że cena znów decyduje o wszystkim.

Dalsze zaostrzanie prawa w tym zakresie nie ma sensu. Pomóc mogłaby jedynie zmiana podejścia osób przegotowujących przetargi. Odrobinę większe zainteresowanie kryteriami jakościowymi można już zaobserwować, ale to wciąż zdecydowanie za mało.

Jak wynika z raportu UZP, wśród przedsiębiorców panuje przekonanie, że opisy przedmiotu zamówienia często preferują z góry wybraną firmę. Trudno przesądzić, na ile jest ono prawdziwe. Z analizy orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej wynikałoby raczej, że nie jest to aż tak częste zjawisko. Być może więc po prostu pokutuje stereotyp z czasów, gdy korupcja w Polsce była zdecydowanie większym problemem niż dzisiaj.

Na kolejną wskazywaną przyczynę, czyli dużą liczbę zleceń na rynku komercyjnym, trudno znaleźć remedium. W okresie intensywnego wzrostu gospodarczego zwyczajnie jest dużo pracy i zrozumiałe jest, że firmy wolą szybko zdobyć kontrakt na rynku prywatnym, niż przechodzić długotrwałe procedury, walcząc o zamówienia publiczne. Jednak następną wskazówkę – zbyt krótki czas na przygotowanie ofert, zamawiający powinni już sobie wziąć do serca. Niestety przez wiele lat panowało przekonanie, że przetargi trwają zbyt długo, co spowalnia inwestycje. W efekcie skracano terminy do minimalnych dopuszczanych przez prawo. W 2010 r. byliśmy na trzecim miejscu w UE pod względem czasu trwania postępowania. Co z tego jednak, że przetargi trwają krótko, skoro nikt w nich nie chce startować. Na szczęście w ostatnich latach czas zaczął się nieznacznie wydłużać (w 2018 r. – 40 dni, w 2015 r. – 35 dni).

Szansa na zmiany

Wyniki badania różnią się w zależności od wielkości firm. W przypadku mikroprzedsiębiorców pierwsze trzy powody niechęci do zamówień są takie same, jak dla ogółu ankietowanych, ale już na czwartym miejscu znalazła się konieczność zapoznawania się z obszerną, skomplikowaną dokumentacją, a na piątym zbyt wysokie wymagania wobec wykonawców. Największe różnice są widoczne przy największych firmach. Dla nich głównym problemem są zbyt wygórowane kary umowne, następnie zbyt krótki czas na przygotowanie ofert, a na trzecim miejscu niekorzystne postanowienia w umowach.

Wiele wniosków płynących z tego raportu uwzględniono już w nowej ustawie – Prawo zamówień publicznych (we wtorek została podpisana przez prezydenta, ale wejdzie w życie z początkiem 2021 r.).

– W niektórych miejscach trudno byłoby spełnić postulaty przedsiębiorców w związku z ograniczeniami wynikającymi z dyrektyw zamówieniowych (np. postulat swobodnej zmiany umowy). Natomiast w zakresach, w których nie było ograniczeń, staraliśmy się te postulaty uwzględniać. Przede wszystkim jedną z najczęściej wskazywanych barier były zbyt wysokie kary umowne. Dlatego też wprowadzamy limit kar umownych – zauważa Hubert Nowak.

– Przedsiębiorcy zwracali uwagę również na zbyt skomplikowane procedury i duży formalizm postępowań. Stąd też w uchwalonej ustawie wprowadzony został tryb podstawowy – prostszy i mniej sformalizowany tryb przeznaczony dla zamówień o wartości poniżej progów unijnych. Zrezygnowano z obowiązku żądania części dokumentów przy ocenie ofert lub wniosków. W ustawie promowaliśmy tryby negocjacyjne, a także wprowadziliśmy również procedurę koncyliacyjną oraz obowiązek współdziałania stron postępowania jako odpowiedź na postulaty związane z położeniem większego nacisku na negocjacje między zamawiającymi a wykonawcami – wylicza.

Prezes UZP zwraca jednak uwagę, że dużo będzie zależeć od praktyki. Przede wszystkim ze strony zamawiających, bo to oni decydują choćby o warunkach stawianych w przetargu, terminie na składania ofert czy postanowieniach umownych. UZP liczy jednak także na współpracę przedsiębiorców z różnych branż przy tworzeniu dokumentacji wzorcowych. ©℗

>>> Czytaj też: Jak i z czym polski podatnik ucieka do raju? Budżet kraju stracił 1,4 mld euro