Marceli Sommer: O koncepcji powołania ośrodka, który koordynowałaby działania rządu związane z transformacją energetyczno-klimatyczną, opowiadał mi ostatnio Grzegorz Onichimowski, jeden z autorów programu energetycznego PO. Dziś bardziej szczegółową koncepcję „mózgu” polskiej transformacji przedstawia Instrat. Skąd wziął się ten pomysł?
Michał Hetmański: Idea nie jest nowa. Przymiarki do reorganizacji zaplecza analitycznego rządu do spraw związanych z energią i klimatem mają miejsce od lat. Dziś mówi o tym Koalicja Obywatelska, ale zainteresowana tym kierunkiem była także część ustępującej administracji, powołanie Polskiego Instytutu Ekonomicznego jest przykładem takiego działania. Nasz projekt wpisuje się też w ekonomiczne koncepcje poprzedniego rządu, opisane w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju, gdzie pułapka słabości instytucji była jednym z kluczowych elementów jej diagnozy. Niestety, praktyka funkcjonowania odchodzącego rządu w tej dziedzinie wyglądała zupełnie inaczej: pod znakiem przepychanek kompetencyjnych między resortami i słabości zaplecza merytorycznego rządu. Uznaliśmy, że czas, gdy w Polsce toczą się negocjacje w sprawie utworzenia nowego rządu, a w debacie publicznej wybrzmiewają różne propozycje dotyczące nowego ładu instytucjonalnego, to dobry moment, aby projekt polskiej agencji ds. transformacji doprecyzować.
Co proponujecie?
Przede wszystkim czerpanie z rozwiązań, które sprawdzają się na świecie. Dziś planowanie polskiej transformacji odbywa się – przynajmniej teoretycznie – w merytorycznych departamentach poszczególnych resortów. W każdym ministerstwie jest odpowiednia komórka od analiz czy strategii, ale zazwyczaj liczy kilkanaście do kilkudziesięciu osób i jest skrajnie przeciążona. To nie wystarczy, żeby skutecznie planować tak skomplikowane projekty. Rezultaty widzimy w postaci ciągnących się latami prac nad rządowymi strategiami i przyjmowaniem dokumentów spóźnionych już w momencie ich wejścia w życie. Chcemy instytucji skrojonej na miarę wyzwań, której wpływy i niezależność gwarantować będzie jej umocowanie przy premierze RP.
To ilu tych rządowych planistów powinno być?
Wzorem dla nas jest choćby Międzynarodowa Agencja Energii (IEA), czy analogiczne instytucje działające na poziomie krajowym w Danii czy w Niemczech. To duże podmioty, dysponujące nawet setkami specjalistów i budżetami rzędu do kilkuset milionów euro rocznie. W skali Polski mówimy jednak na pewno o dużo mniejszej skali.
Koalicja Obywatelska zapowiadała przed wyborami ograniczenie wydatków na administrację.
Zbudowanie solidnego zaplecza eksperckiego dla rządu musi kosztować. Zwłaszcza, jeżeli mówimy o planowaniu transformacji rozumianej szeroko, jako proces, który dotknie całej polskiej gospodarki, daleko wykraczającym poza kompetencje dzisiejszego Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Dziś też ponosimy zresztą koszty związane z dezorganizacją planowania. Węglokoks podczas kryzysu węglowego zaimportował ok. dwukrotnie więcej węgla niż potrzebowaliśmy, więc mamy nadal na zwałach ok. 1,5 milion tona surowca kupionego w cenowym szczycie, a teraz mamy dołek. Gdybyśmy lepiej podczas kryzysu monitorowali zapotrzebowanie w kluczowych sektorach, a nie bazowali na przybliżeniach, to w czerwcu tego roku sejmowa Komisja Finansów Publicznych nie musiałaby przesuwać 1,4 mld zł z rezerwy celowej na rok 2023, aby skompensować PGE i Węglokoksowi zakup interwencyjny.
Dziś wiele organów, wiele działów i szczebli władzy publicznej boryka się z taką niespójnością danych albo zwyczajną niewiedzą. Najlepsi specjaliści odpływają z ministerialnych departamentów na lepiej wynagradzane stanowiska w sektorze prywatnym. Potrzebujemy konsolidacji i wzmocnienia rozproszonych dziś po całym państwie danych i kompetencji. To de facto oszczędność.
Praca w nowej agencji powinna być nagradzana wyżej niż urzędników ministerstw?
Najlepszym rozwiązaniem byłaby reforma całego, w dużej mierze dysfunkcjonalnego dziś systemu wynagrodzeń w służbie cywilnej. Niestety jedyne przypadki, gdzie udaje się profesjonalizować administrację, wiążą się z takim czy innym omijaniem obowiązujących widełek płacowych. Np. przez tworzenie agencji czy ośrodków wspierających prace rządu w formule spółek prawa handlowego ze stuprocentowym udziałem państwa, patrz: Polski Fundusz Rozwoju. Ale ten scenariusz też komplikuje niektóre sprawy – związane choćby z wewnątrzrządowym obiegiem informacji.
To może wystarczyłoby podnieść te wynagrodzenia i udrożnić kanały komunikacji między istniejącymi urzędami?
Potencjał w istniejących instytucjach oczywiście jest, i to znaczny. Ale dużym problemem jest silosowość. Mam wiele doświadczeń, w których to my, jako instytucja całkiem nieźle orientująca się w meandrach administracji, przekazywaliśmy urzędnikom, jakie informacje mogą uzyskać od swoich kolegów z sąsiednich departamentów czy innych podległych rządowi instytutów. Tak być nie powinno. To idealna okazja dla tworzenia się i funkcjonowania grup interesów.
Brakuje organu czy choćby platformy, która koordynowałaby ze sobą działania poszczególnych komórek administracji. Uważamy, że biorąc pod uwagę skalę wyzwań związanych z transformacją, ich złożoność i często ponadsektorowy charakter, działalność nawet wzmocnionych ośrodków analitycznych na poziomie ministerstw nie wystarczy.
W ślad za powołaniem centralnego organu analitycznego powinno pójść powołanie superresortu albo urzędu wicepremiera, który nadzorowałby wszystkie ministerstwa istotne z punktu widzenia transformacji energetycznej?
Nie zabieramy głosu w tej sprawie. To decyzja polityczna. Naszym zdaniem, kluczowy jest przepływ informacji i jakość współpracy, wzajemne zaufanie, a nie nazwy instytucji. Za najistotniejszą sprawę uznajemy harmonizację rządowego planowania oraz nadanie tej dziedzinie odpowiedniej rangi. Władze będą potrzebowały tych „usług” niezależnie od tego, gdzie wylądują ostatecznie poszczególne działy rządu.
Leitmotivem waszej analizy jest myśl o wyrwaniu polskiej polityki energetyczno-klimatycznej spod władzy różnego rodzaju grup wpływu i zaplanowanie transformacji z punktu widzenia interesu kraju jako całości. To realne?
Musimy spróbować, bo sytuacja, w której polityka na poziomie państwa jest jedynie wypadkową gry interesów dużego biznesu, nie tylko spółek skarbu państwa, jest szalenie toksyczna. Ważną częścią recepty, którą proponujemy, jest powszechny dostęp do danych i wiedzy regulacyjnej. To fundament, na którym może powstać autonomiczna pozycja rządu wobec interesariuszy i który utrudni tworzenie prawa czy strategii sektorowych pod dyktando partykularnych grup – niezależnie od tego, czy jest to branża paliw kopalnych, czy morska energetyka wiatrowa albo wodór. Często mówi się o przeregulowaniu – ale prawdziwym problemem jest sytuacja, gdy regulacje odzwierciedlają interes poszczególnych technologii, albo konserwują status quo.
Marzy wam się polska Energiewende, ponadpolityczny konsensus w sprawach transformacji? Oczywiście bez kryzysu, z jakim zmaga się niemiecka koncepcja Zielonego Ładu. Przy dzisiejszym poziomie politycznej polaryzacji – brzmi jak utopia.
To trudne. Ale jednak mamy w Polsce, także w ostatnich latach, doświadczenia udanych reform instytucjonalnych. Przykładem może być Polski Fundusz Rozwoju i inne wyspecjalizowane agencje zajmujące się inwestycjami. PFR bywał, to prawda, wykorzystywany do politycznych celów, ale fundamentalnie jest dobrze skrojonym narzędziem o dużym potencjale, za którego sterami stoją w dużej mierze profesjonaliści. W domenie analitycznej pozytywnymi przykładami są Polski Instytut Ekonomiczny – który niejednokrotnie wykazywał się niezależnością – czy Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych przy Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami. Choć w obu tych przypadkach rzadko, niestety, miało to przełożenie na polityki publiczne.
Znaczna część dyskusji przed powołaniem przyszłego rządu koncentruje się wokół tego, z których projektów poprzedników należy zrezygnować i które instytucje poprzedniego rządu zlikwidować. Jak uchronić przed podobnym losem ewentualną nową agencję i zapewnić jej ponadpolityczną akceptację oraz szacunek dla jej pracy?
Wierzę, że Polska Agencja Transformacji Energetyczno-Klimatycznej mogłaby cieszyć się równie powszechnym uznaniem, co GUS. To w dużej mierze kwestia odpowiedniego zdefiniowania jej zadań. Agencja nie powinna decydować o kursie strategicznym – ta domena powinna być pozostawiona politykom.
Jest wiele niezwykle ważnych obszarów, takich jak potrzeba monitorowania strategicznych rynków, zbieranie i analiza danych, które są poza sporem. Warto zapewnić też pluralizm w organach nadzorujących agencję, dopuścić do jej rady np. przedstawicieli różnych grup interesu i branż, może nawet polityków opozycji czy związków górniczych. A przy modelowaniu czy tworzeniu scenariuszy prognostycznych powinno się dbać o uwzględnianie różnych założeń i wizji – także forsowanych przez interesariuszy sceptycznych wobec Zielonego Ładu, np. górnicze związki zawodowe. Zresztą przecież już teraz w procesie kształtowania rządowych dokumentów proponuje się zazwyczaj kilka wariantów prognoz. Problemem jest raczej przejrzystość procesu politycznego, który prowadzi do podjęcia jednych, a odrzucenia innych. Dobrze byłoby, żeby ten proces był maksymalnie transparentny.
Zarówno nieformalny kandydat na przyszłego premiera, jak i inni przedstawiciele dzisiejszej opozycji zapowiadają powrót Polski do głównego nurtu Unii Europejskiej. Według Grzegorza Onichimowskiego ma to dotyczyć także polityki energetyczno-klimatycznej.
Bardziej konstruktywna postawa Polski w Brukseli jest rzeczywiście konieczna. W ostatnich latach dominowały dwie strategie: bierność albo negacja. W odniesieniu do inicjatyw Komisji Europejskiej nie może oczywiście być automatycznej zgody, ale musi być aktywny udział w dyskusji, i to już na wstępnym etapie, a nie na ostatniej prostej przed uchwaleniem przepisów, gdzie można przesuwać przecinki. Polska była wielkim nieobecnym choćby podczas prac nad założeniami reformy rynku energii. Teraz walczymy już tylko o derogacje, „szczególne traktowanie” m.in. dla polskich elektrowni węglowych, a mogliśmy postarać się o korzystne dla nas założenia reformy, choćby w kwestii finansowania atomu. Z czymś podobnym mieliśmy do czynienia w przypadku niedawnej głośnej rezolucji PE w sprawie zmiany unijnych traktatów. Jeśli wyłączamy się z debaty i negujemy jakąś inicjatywę od samego początku, to rezygnujemy z jego współkształtowania. Bo w UE obowiązuje prosta zasada: albo piszesz menu, albo jesteś w nim.
Czyli bycie w głównym nurcie to przede wszystkim aktywna walka o swoje. O co powinniśmy zabiegać przede wszystkim w tej kolejnej kadencji?
Polska jest dużym beneficjentem środków UE i priorytetem musi być utrzymanie tej pozycji nie tylko w tej, ale i w kolejnej perspektywie finansowej, czyli w latach 2028-2034. Tort w zakresie podstawowych instrumentów finansowych wsparcia transformacji – np. powiązanego z nowym systemem ETS 2 dla sektorów transportu i budynków Społecznego Funduszu Klimatycznego – został już wprawdzie podzielony, ale warunki dostępu do środków na poszczególne cele będą jeszcze do negocjacji. Ważne z tego punktu widzenia będą rozmowy z KE o nowym Krajowym Planie na rzecz Energii i Klimatu.
Coś jeszcze?
Gdyby ustępujący rząd umiejętnie zaangażował się w dyskusję o ETS 2 na etapie tworzenia jego założeń, być może udałoby się znacząco złagodzić lub kompletnie zablokować mechanizmy, które mocno obciążą konsumentów i grożą nadmiernymi skutkami społecznymi. Mimo wszystko mam nadzieję, że uda się jeszcze zmienić harmonogram wdrażania tego systemu, a może nawet zaproponować alternatywne rozwiązania, np. stosowane u nas z powodzeniem uchwały antysmogowe, które mogą pomóc wyeliminować w uporządkowany sposób paliwa kopalne z europejskich miast.