ObserwatorFinansowy.pl: Państwo w gospodarce – potrzebne, czy nie? Libertarianie powiedzieliby „Broń Boże!”, pan przekonuje, że przeciwnie: powinniśmy sprawić, by było przedsiębiorcze. Dlaczego?
Prof. Rainer Kattel: A pyta pan o świat pre-, czy post-pandemiczny?
Pytam ogólnie – o najlepszy argument.
W przedpandemicznym świecie dowodem na to, że państwo może być przedsiębiorcze był internet. Jego powstanie i rozwój ufundowały rządy. W świecie postpandemicznym, dowodem jest reakcja rządów na zagrożenie. Bez niej o wiele więcej ludzi zmarłoby na COVID-19.
Pańskim zdaniem państwo może być tak twórcze, jak to wyłożyła Marianna Mazzucato w swojej słynnej książce „Przedsiębiorcze państwo”?
Owszem. Nawiasem mówiąc, prowadziłem z Mazzucato projekty badawcze. Niemniej pamiętajmy, że państwo nie jest jedynym aktorem na arenie gospodarczej. Są jeszcze firmy i NGO’sy. Gdy mówimy o przedsiębiorczym państwie, mówimy o państwie, które rozumie dobrze swoją rolę w tym ekosystemie. Moje badania idą o krok dalej niż propozycja Mazzucato: koncentrują się na tym, jak organizować państwo po tym, gdy już uznamy, że ma w gospodarce rolę do odegrania.
Co jest zatem najbardziej efektywnym narzędziem proinnowacyjnej polityki rządu?
Inwestycje. Typowy rząd europejski wydaje ok. 20 proc. PKB w ramach zamówień publicznych. Trzeba nieustannie zadawać pytanie, czy wydaje je tak, by promować innowacje, czy po prostu zleca zadania dużym firmom. Weźmy Wielką Brytanię, w której zaszły pod tym względem bardzo pozytywne zmiany. 10 lat temu większość rządowych kontraktów informatycznych była realizowana przez 7 największych firm pokroju IBM. Dzisiaj rządowi przyświeca zasada pracy z mniejszymi firmami i te same zlecenia realizuje aż 3 tys. firm.
Spora zmiana, ale jakie korzyści przynosi w praktyce?
Spora? Olbrzymia. Po pierwsze, daje rządowi oszczędności. Po drugie, zwiększa elastyczność państwa, umożliwiając szybsze podejmowanie działań. Po trzecie, zwiększa jakość usług, bo te 3 tys. firm ze sobą konkuruje.
Doradziłby pan zasadę współpracy z małymi firmami jako ogólną zasadę prowadzenia polityki publicznej?
To zależy od dziedziny, o której mowa. W niektórych branżach, jak np. w energetyce, mamy wyłącznie dużych graczy, chociaż i to się zmienia i nawet w owej energetyce wraz z zieloną rewolucją pojawia się miejsce dla większej ilości graczy. Ogólną zasadą, którą doradzałbym rządom jest decentralizacja, która pozwala na efektywniejsze wykorzystanie zasobów.
Zwykle, gdy mowa o przedsiębiorczym państwie, wielu rozumuje, że chodzi o to, by to państwo podejmowało się zadań przedsiębiorczych od pomysłu po praktyczną realizację.
A tymczasem chodzi o co innego! Chodzi np. o to, żeby państwo dostarczało firmom bodźców do konkretnych działań. Jak w przypadku usług informatycznych w Anglii: to, że dawny system zamówień publicznych był marnotrawny – a marnotrawstwo szło w miliony funtów – nie oznaczało, że należy go znacjonalizować, ale że należy go zmienić, czyli nadać rynkowi inny kształt. Rząd jest tylko jednym z aktorów gospodarczych, powinien być inteligentnym aktorem.
Jego rola powinna sprowadzać się do projektowania systemów bodźców?
Nie tylko. Są przecież takie dziedziny, gdzie rząd sam dostarcza dobra i usługi, czyli np. edukacja, czy zdrowie. Jeśli w kryzysie zabraknie maseczek, rolą rządu jest je zapewnić. Zrozumienie rynkowych bodźców to jest ważna rzecz, ale jeszcze ważniejszą rzeczą jest zrozumienie słabości gospodarki, dostrzeżenie punktów, w których jest podatna na szoki i wytworzenie odporności. To tam rząd powinien kierować swoje inwestycje, chociaż te inwestycje mogą być realizowane przez prywatne podmioty. To, ile i jakie zadania rząd weźmie na siebie powinno zależeć od jego specyficznych uwarunkowań. Rząd Norwegii, dysponując zasobami ropy, może zrobić w służbie zdrowia, czy edukacji więcej niż rząd, który takowymi zasobami nie dysponuje. Chociaż są, oczywiście, dziedziny, których nawet rząd Norwegii nie tknie, jak np. design – tego znacznie skuteczniej dostarczy sam rynek.
W Szwecji, kraju bogatym, zarówno w edukacji jak i służbie zdrowia, sporo miejsca zostawiono prywatnym firmom. To jest zgodne z ideą przedsiębiorczego państwa?
Wszystko rozbija się o to, jak sprawny jest rząd i czego chce. Jeśli tylko można coś zdecentralizować z pomocą sektora prywatnego, trzeba to zrobić, a to, czy formalnym właścicielem szpitala, czy szkoły, pozostanie państwo, firma, czy lokalna społeczność, to już inna kwestia. Utknęliśmy na debacie rząd, czy nie rząd, a to już nie o to dzisiaj chodzi. Dzisiaj trzeba się koncentrować na tym, by rząd rozumiał rynek i umiał tworzyć odpowiednie uwarunkowania, podpisywać dobre kontrakty, itd.
Mówiąc o innowacjach, szuka się często rozwiązań, które można przeklejać z kraju do kraju. Odwróćmy ten sposób myślenia. Jakie błędy popełniają najczęściej rządy, tworząc proinnowacyjną politykę?
Jednym z błędów jest pochopna decyzja, by rząd produkował, bądź kontrolował produkcję jakiegoś konkretnego towaru, który z takich, czy innych przyczyn zostaje uznany za potrzebny. Grozi to sytuacją, w której politycy fiksują się na tym swoim konkretnym pomyśle, produkcie, czy usłudze, a zapominają, o potrzebie, której ma on służyć. Załóżmy, że społeczeństwo potrzebuje akumulatorów do aut elektrycznych. Gdyby produkował je rząd, istnieje ryzyko, że produkowałby coś nieefektywnego. Oddając decyzję dotyczącą realizacji konkretnej potrzeby sektorowi prywatnemu, to ryzyko maleje. Z drugiej strony często popełniany błąd w polityce gospodarczej to, gdy rząd niejako boi się formułować priorytety i je realizować, oddając całą inicjatywę sektorowi prywatnemu. Idziemy więc w drugą skrajność. Dlatego w rządzie potrzeba ludzi rozumiejących rynek, technologię, naukę, umiejących identyfikować wyzwania – a nie tylko „menedżerów projektów”.
No tak, ale tu rząd ma problem. Najbardziej utalentowani ludzie wybierają zazwyczaj pracę w sektorze prywatnym.
Ten problem wynika częściowo z image’u, jaki mają rządy. Jeśli powszechnie sądzi się, że rządy muszą być złe i skorumpowane, nikt uczciwy i zdolny nie będzie chciał dla nich pracować. Jeśli jednak postrzega się rząd jako instytucję, która może zrobić coś dobrego, możemy przyciągnąć do pracy dla niej ludzi, dla których misja jest ważniejsza niż pieniądze. Warto też pamiętać, że praca dla rządu nie musi być stała. Wielu ludzi, inżynierów, czy naukowców z chęcią będzie współpracować z rządem projektowo, przez rok czy dwa, nie będąc jego częścią – właśnie ze względu na potrzebę kontrybuowania do dobra publicznego. Dobrze działający rząd umie tę skłonność wykorzystać. W amerykańskiej DARPA [Defense Advanced Research Projects Agency – przyp. aut.] np. zatrudnia się tymczasowo przedsiębiorców, pracują dla agencji np. przez pół roku i potem idą swoją ścieżką.
Zabawne, że zawsze od zwolenników państwa przedsiębiorczego słyszymy o DARPA i Stanach Zjednoczonych, a przecież państwo to uchodzi za dość oporne wszelkim interwencjonistycznym pomysłom. Pan nazwałby je przedsiębiorczym?
Nazwałbym go „ukrytym” państwem przedsiębiorczym, które swoją przedsiębiorczość realizuje głównie w sektorze militarnym.
A patrząc globalnie, które państwo jest najbliżej ideału?
Myślę, że bliskie mu są kraje takie, jak Dania, które są w stanie utrzymać gospodarczą dynamikę, zapewniając jednocześnie stabilność rozwoju. Mamy też kraje azjatyckie: Koreę Południową, Singapur, Tajwan – wszystkie mają swoje sukcesy. Rządy azjatyckie są właściwie bardziej aktywne w gospodarce niż rządy europejskie, więc ideał przedsiębiorczego państwa niejako z samej swej natury łatwiej im realizować.
Są bardziej aktywne, bo my mamy liberalną demokrację, oni nie. W Azji nawet, gdy coś nazywa się demokracją, to raczej nie w rozumieniu zachodnim.
Ja bardziej niż na różnice ustrojowe, wskazywałbym na różnice kulturowe, rozumienie roli jednostki, autorytetu.
Budowanie innowacyjnej biurokracji wymaga oddania jej więcej władzy. Więcej środków publicznych będzie kanalizowanych za jej pośrednictwem. Nie obawia się pan intensyfikacji zjawiska pogoni za rentą, korupcji?
Myślę, że wcale nie trzeba oddawać rządom więcej władzy, bo już dzisiaj ją mają i wydają miliardy euro z podatków. Dzisiaj jednak często robią to w nieodpowiedni sposób. Innowacyjna biurokracja to po prostu racjonalizacja tego, co rządy i tak robią. Może skutkować zmniejszeniem, a nie zwiększeniem pogoni za rentą. Poza tym sprawi, że rząd przestanie się kojarzyć z fuszerką. Odrzuca bowiem pomysł, że wszystko, co rząd kontraktuje musi być jak najtańsze. Jak poznać rządowe biuro? Po najtańszych meblach. Jak kupujesz tanio, wyglądasz po prostu biednie.
Rząd ma mieć bizantyjski rozmach?
Nie, ale ma brać pod uwagę jakość tego, co robi. Właśnie dlatego wspomniałem o kadrach, które umiałyby ocenić, co i jak należy robić. Umiałyby identyfikować problemy. Nie chodzi o kupowanie najdroższych mebli do biur, oczywiście. Ale może chodzi o to, żeby – trzymając się tego przykładu – kupić meble od najbardziej innowacyjnych, rokujących firm, a nie dostarczycieli rynkowej masówki? Każdy wydatek rządu powinien być przepuszczony przez prorozwojowy filtr.
To piękna wizja, ale czy biurokracja nie ma w swojej naturze oporności wobec zmian i nowości? Czy nie jest z natury konserwatywna?
To kwestia kształtu instytucji. Nie da się funkcjonować bez rządu, więc trzeba zrobić wszystko, by jego instytucje działały sprawnie.
Ale właśnie nie działają. Według mnie przywołana przez pana pandemia jest najlepszym na to dowodem. Żaden zachodni rząd nie potraktował poważnie zagrożenia pandemią i każdy spóźnił się z reakcją. Katalog rządowych porażek jest jednak szerszy. Czy naturalnym wnioskiem nie powinno być: skoro rząd zawodzi, porzućmy złudzenia, traktujmy go jak mniejsze zło, ale zamiast za jego pomocą rozwiązywać problemy świata, zajmijmy się nimi sami, oddolnie?
Część zadań na pewno można dzisiaj powierzyć sektorowi prywatnemu, o czym już powiedziałem. Część zadań można po prostu zautomatyzować, np. cyfryzując proces poboru podatków, i w ten sposób uwolnić ludzi do pracy kreatywnej, o większej wartości dodanej. Niemniej, niektóre problemy można rozwiązać tylko poprzez skoordynowane akcje, których nie zaaranżuje sektor prywatny sam z siebie. Pamiętajmy, że biurokracja publiczna nie działa tak, jak instytucje prywatne z przyczyn fundamentalnych – żadna firma nie jest zobowiązana brać pod uwagę w swoich działaniach wszystkich obywateli. Żadna prywatna firma nie może być też takim zadaniem obarczona, bo nie będzie się z niego dobrze wywiązywać. Wracając do pandemii – to rolą rządu było zadbać o uzupełnienie zapasów koniecznych do walki z wirusem, a jeśli jakiś rząd się nie wywiązał, to właśnie wina tego, że nie jest przedsiębiorczy.
W porządku. A jak, za pomocą jakich narzędzi, wyznaczać kompetencje państwa? Przyjęcie zasady, że rząd może być innowacyjny i oddanie mu pola do działania sprawi, że jego apetyt będzie rósł. Trzeba wyznaczyć granice.
Bardziej niż o wyznaczanie granic chodzi o środki, za pomocą jakich rząd działa. Nasze myślenie o rządzie ma 100 lat. Myślimy, że cokolwiek rząd robi, robi to tak samo i stąd w każdej dziedzinie jego aktywności widzimy podobne problemy. Tymczasem czym innym jest zbieranie podatków, czym innym zarządzanie służbą zdrowia. Pierwsze to aktywność dość przewidywalna, relatywnie prosta, drugie to operowanie w warunkach bardzo skomplikowanego systemu. Państwo powinno przede wszystkim angażować się w te dziedziny, które wcześniej zrozumie i dla których ma odpowiednie narzędzia. W pewnym sensie to potencjał do skutecznego działania wyznacza zakres państwowej aktywności, a ten potencjał jest relatywny, zależy od tego, jak to państwo jest skonstruowane. Co więcej nie jest tak, że jeśli rząd bierze się za działalność X, to znaczy, że zawsze już musi ją wykonywać, a tym bardziej jako monopolista. Weźmy edukację. Pandemia oznacza zmiany, przesunięcie w kierunku nauczania zdalnego – to z kolei znaczy, że rola rządu w tej dziedzinie musi być ponownie przemyślana.
Czyli nie proponuje pan absolutnego zaufania w moc rządu?
Nie, oczywiście, że nie. Krytycyzm, czujność, zawsze są wskazane. Dlatego istnieje potrzeba, by działania rządu były równoważone działaniami organizacji pozarządowych, sądownictwem, instytucjami religijnymi, by ktoś zawsze patrzył mu na ręce. Nie oznacza to jednak odbierania kompetencji i sprawczości rządowi.
Czy pandemia sprawi, że rządy świata będą miały ich więcej, czy mniej?
Cóż, chciałbym, żeby budowały przedsiębiorczą biurokrację, ale obawiam się, że nie będą. Rządy wydały tak dużo pieniędzy w ramach programów antykryzysowych, że zje je strach o efekty zadłużania się i nie będą chciały podejmować się nowych zadań. Z drugiej strony każdy kryzys wytwarza pewne miejsce dla zmian…
Tzw. okno Overtona…
Właśnie. Możliwe, że niektórzy dobrze je wykorzystają.
– rozmawiał: Sebastian Stodolak
Rainer Kattel – profesor i wykładowca University College of London, specjalizuje się w zagadnieniach dotyczących innowacji i zarządzania publicznego, jest współautorem książki „Innovation Bureaucracies: Let’s Make the State Entrepreneurial” („Innowacyjne biurokracje: budowa przedsiębiorczego państwa”).
