Rozmowa z Ewą Tomala-Borucką, nową szefową GDDKiA

Co robi nowa szefowa Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dwa miesiące po powołaniu?

Ewa Tomala-Borucka, generalna dyrektor dróg krajowych i autostrad: Nie narzekam na brak zajęć. Prawdopodobnie w najbliższą środę otworzymy autostradę A1 między Włocławkiem i Kowalem, dzięki czemu z Trójmiasta da się wreszcie bez przeszkód dojechać do Strykowa na autostradzie A2. Kontynuujemy prace przy budowie dróg w różnych częściach Polski, m.in. S3, S17 i A4. Teraz będziemy stopniowo zapraszali wykonawców do składania ofert w ponad 50 przetargach ogłoszonych w większości jeszcze w 2013 r. Plan jest taki, że większość z tych umów zostanie podpisana przed końcem tego roku. Ale ostateczne terminy zależą od przebiegu ewentualnych postępowań odwoławczych.

Branża budowlana oczekuje, że będzie pani zupełnie innym dyrektorem niż Lech Witecki.

Nie może być tak, że wraz z nowym szefem rzeczywistość inwestycyjna zmienia się o 180 stopni. GDDKiA ma swoją pamięć instytucjonalną. Mamy przed sobą wciąż te same wyzwania. W latach 2014–2020 GDDKiA ponownie ma szanse być jednym z największych infrastrukturalnych beneficjentów środków UE. I będziemy czerpać z doświadczeń ostatnich siedmiu lat, chociaż do przyszłych kontraktów postanowiliśmy podejść z nowym spojrzeniem.

Pełnienie funkcji szefa po odwołanym Lechu Witeckim to nie jest chyba łatwe zadanie?

W Dyrekcji pracuję od kilku lat, wcześniej byłam m.in. dyrektorem oddziału w Katowicach. Nowa funkcja oznacza dla mnie ciągłość misji w GDDKiA, chociaż oczywiście odczuwam dużą różnicę w skali odpowiedzialności.

Z centrali GDDKiA odeszła ostatnio wicedyrektor Magdalena Jaworska. Zdymisjonowani zostali dyrektorzy oddziałów w Poznaniu, Krakowie i Lublinie. Będą kolejne zmiany kadrowe?

To całkiem prawdopodobne. GDDKiA jako organizacja ma wyznaczone przez resort infrastruktury bardzo ambitne cele rzeczowe i finansowe. Konieczne może być dostosowywanie na bieżąco naszej struktury organizacyjnej do ich realizacji.

Postęp w budowie dróg w ostatnich latach został okupiony licznymi upadłościami spółek budowlanych. Jest pomysł, jak tego uniknąć w perspektywie budżetowej 2014–2020?

To zależy w głównej mierze od wykonawców, w mniejszym stopniu od inwestora. Nie traktujmy GDDKiA jako remedium na cało zło. Przecież to spółki budowlane, a nie inwestor, podejmowały decyzje biznesowe związane z szacowaniem ryzyka kontraktowego, konstruowaniem konsorcjów i wreszcie składaniem ofert. Niezależnie od tego GDDKiA wyciągnęła wnioski z poprzedniej perspektywy i zmieniła znacząco zapisy w nowych umowach, dążąc do poprawy płynności realizowanych inwestycji. Do nowych przetargów zgłaszają się także wykonawcy, którzy nigdy wcześniej dla GDDKiA nie budowali. To głównie dla nich organizujemy teraz spotkania, których celem jest zaznajomienie z regułami procesu inwestycyjnego – żeby uniknąć niespodzianek w przyszłości. Kiedy ruszały inwestycje z poprzedniego budżetu unijnego, takich spotkań nie było.

Jako nowa szefowa GDDKiA będzie pani bardziej probiznesowa niż poprzednik?

Jako GDDKiA poruszamy się w ramach formalnoprawnych określonych przez ustawodawstwo polskie i unijne. To one determinują możliwości naszych działań.

A konkretnie? Będzie inne podejście do sporów na budowach, np. o uwzględnianie wniosków o płatności za prace dodatkowe?

Prowadzę liczne rozmowy ze stowarzyszeniami branżowymi, wykonawcami oraz ambasadorami i europarlamentarzystami z krajów, z których pochodzą firmy realizujące kontrakty budowlane w Polsce. Pracujemy nad wspólnym zidentyfikowaniem problemów i określeniem ścieżki dochodzenia do kompromisu.

Wykonawcy podliczają swoje roszczenia wobec GDDKiA na ponad 11 mld zł. Z tego połowa jest w sądach, a reszta wciąż czeka na rozstrzygnięcie w Dyrekcji. Co pani z tym zrobi?

W uzasadnionych merytorycznie przypadkach udokumentowane przez wykonawcę roszczenia są uznawane i wypłacane. Ale podawana przez branżę kwota 11 mld zł jest problematyczna. W ocenie inżynierów nadzoru i zamawiającego statystycznie kwoty te są zawyżone nawet dziesięciokrotnie.

Jak to?

Wyliczona przez wykonawców kwota globalna wynika z nałożenia na siebie roszczeń. Czyli często są to te same pieniądze roszczone przez tego samego wykonawcę kilkakrotnie, żeby zwiększyć prawdopodobieństwo odzyskania choćby części zgłaszanych kwot. Spółki składają roszczenia np. o zwiększenie płatności wobec nich przez waloryzację. Tymczasem takiej zmiany wysokości wynagrodzenia kontrakty nie przewidują, więc nie mamy możliwości wypłat z tego tytułu. Jak dotychczas sądy konsekwentnie oddalają takie roszczenia.

Będzie inne rozłożenie ryzyka w kontraktach? Czy na wykonawcach nadal będzie spoczywało ryzyko np. poprawiania błędów projektowych?

Przez cały ubiegły rok w GDDKiA opracowywała podstawowe dokumenty kontraktowe dla nowej unijnej perspektywy 2014–2020. Na ok. 40 spotkaniach zespołów roboczych, w których uczestniczyli przedstawiciele branży drogowej, były uzgadniane zapisy dla wzorów umów. To wtedy udało się wspólnie wypracować m.in. wstępną wersję matrycy ryzyka. Te elementy są na bieżąco wprowadzane do aktualnie toczących się postępowań przetargowych.

Czyli akurat w tej dziedzinie zmiany powoli następują?

Tak, ale nie rewolucyjne. Nasi pracownicy podczas roboczych wizyt w USA i Niemczech potwierdzili, że stosowane tam podziały ryzyka są zasadniczo takie same jak te używane przez GDDKiA. Co więcej, warunki umów są znane wszystkim wykonawcom na etapie postępowania przetargowego, co daje możliwość, żeby każdy wykonawca uwzględnił ewentualne czynniki ryzyka w cenie ofertowej.

Ale ostatnio GDDKiA próbowała wpisywać do warunków umów możliwość zwrotu przez wykonawcę utraconej dotacji unijnej. Czy to nie przesada?

Postanowienia umów GDDKiA wcale nie przewidywały zwrotu przez wykonawcę wartości utraconego dofinansowania unijnego. Wprost mowa jest jedynie o możliwości dochodzenia przez Dyrekcję odszkodowania z tytułu rzeczywistej szkody lub utraconych korzyści. Stanowi to powtórzenie ogólnych reguł odszkodowawczych polskiego prawa cywilnego. Zapis ten jest obecny w kontraktach od kilku lat i wiele inwestycji prowadzonych na podstawie umów zawierających ten zapis zostało zrealizowanych z sukcesem.  

Ale na rozliczenie się z unijnych dotacji jest czas już tylko do końca 2015 r. Czyli taki zapis właśnie dziś jest dla spółek budowlanych bardzo ryzykowny.

Naszą intencją jest zapewnienie w kontrakcie możliwości bieżącego informowania wykonawcy, że brak należytego wykonania będzie oznaczał wyrządzenie szkody zamawiającemu. Dzięki temu wykonawca odpowiednio wcześniej ma możliwość podjęcia działań korygujących. Nie można dzisiaj przesądzić, czy jako utracone korzyści należałoby potraktować ewentualną utratę dofinansowania unijnego. Ale to zamawiający musiałby to wykazać wykonawcy przed sądem, a to nie jest takie proste.

Według ostatniego raportu EY jedną z przyczyn niskiej rentowności kontraktów drogowych było wpuszczenie spółek bez potencjału wykonawczego na polskim rynku, np. z Chin i Indii. Czy rynek zostanie przymknięty dla egzotycznych wykonawców?

Nie, bo otwarty przekłada się na konkurencyjność. Nie mamy prawa ograniczania liczby podmiotów chcących wziąć udział w przetargach ogłaszanych przez GDDKiA np. tylko do tych europejskich. Ponadto jest wiele przykładów firm budowlanych, które nie miały potencjału na rynku polskim i zakończyły kontrakty z sukcesem. To np. Salini, czyli wykonawca odcinka autostrady A1 na odcinku Czerniewice – Brzezie.

Cena nadal będzie decydować o rozstrzygnięciach przetargów w tak dużym stopniu jak obecnie?

Obecnie w postępowaniach przetargowych na roboty budowlane standardowo stosujemy pozacenowe kryteria oceny ofert, np. gwarancję jakości i termin, które ważą łącznie 10 proc. Dla części przetargów na nadzór wprowadzamy jako kryterium opis metodyki zaangażowania inżyniera w zarządzanie kontraktem i bieżącej działalności całego zespołu podczas trwania umowy. Cena stanowi tu wagę 60 proc., a wspomniana metodyka aż 40 proc.

Czy będą wreszcie jakościowe kryteria w kontraktach na usługi projektowe?

Analizujemy zgłaszane przez branżę propozycje. Dzisiaj nasze stanowisko jest wciąż takie, że zastosowanie kryterium jakości dla dzieła, które dopiero ma zostać zaprojektowane, będzie wyłącznie deklaracją oferentów. Czyli jest to kryterium podatne na uznaniowość, a więc trudne do wyznaczenia mierzalnych wskaźników. Wciąż poszukujemy optymalnych narzędzi, które zapewniłyby inwestorowi dobrą jakość projektów i eliminację nierzetelnych firm, ale też zachowanie warunków rynkowych.

Będzie wzmocnienie roli inżyniera kontraktu, co postulowała m.in. NIK?

W nowej perspektywie zależy nam na podniesieniu efektywności działań inżyniera w zarządzaniu kontraktami. Nie zmieni się jednak to, że to na GDDKiA spoczywa odpowiedzialność m.in. za realizację budżetu i efektywne wydatkowanie środków.

Pani koronna inwestycja z czasów szefowania GDDKiA w Katowicach to budowa autostrady A1 Świerklany – Gorzyczki ze słynnym mostem w Mszanie. Kiedy doczekamy się wreszcie tej przeprawy?

Obiekt na węźle Mszana został już naprawiony, przeszedł pozytywnie próbę obciążenia, a obecnie trwają na nim prace wykończeniowe. Autostrada A1 na odcinku Świerklany – Gorzyczki, zgodnie z deklaracjami ministerstwa sprzed roku, zostanie oddana do użytkowania do końca pierwszego półrocza.

Jaka inwestycja jest dla pani priorytetem?

Zależy mi na zapewnieniu ciągłości autostrady A1. Trwają już trzy przetargi na dokończenie po Polimeksie odcinka ze Strykowa do Tuszyna. Ogłosiliśmy też cztery postępowania na realizację A1 z Częstochowy do Pyrzowic. Na dużą część z tych zadań powinniśmy mieć podpisane umowy z wykonawcami jeszcze w tym roku.