Konsultowana przez rząd od 25 maja 2024 r. pierwotna wersja projektu ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (wcześniej - o dostępie cudzoziemców do rynku pracy), przygotowana przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, spotkała się z ciepłym przyjęciem organizacji pracodawców, uwzględniała bowiem wiele postulatów zgłaszanych od dłuższego czasu, m.in. uproszczenie i pełną cyfryzacje procedur administracyjnych związanych z zatrudnieniem obcokrajowca. Projekt opublikowany przez ministerstwo 14 sierpnia 2024 r. wywołał jednak w środowisku przedsiębiorców i pracodawców wielką konsternację, gdyż – jak wskazują w zgodnych opiniach – „znacząco odbiega od projektu przedstawionego do publicznych konsultacji 25.05.2024r.” Najwięcej kontrowersji wzbudziło dopisanie przez resort pracy obowiązku zatrudniania cudzoziemca na podstawie stosunku pracy.
Cudzoziemcy tylko na umowie o pracę? „To wypychanie ludzi do szarej strefy”
„To fundamentalna zmiana, która wpłynie na niemal 400 tys. cudzoziemców zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Regulacja ta nie będzie miała już możliwości być oficjalnie skonsultowana z interesariuszami. Wprowadzanie tak fundamentalnych zmian na tym etapie procesu legislacyjnego nie jest zgodne z zasadami prawidłowej legislacji i podważa zasady dialogu społecznego” – czytamy w stanowisku Związku Przedsiębiorców i Pracodawców.
„Propozycja ta jest całkowicie oderwana od realiów rynkowych. W sytuacji, kiedy ok. 70 proc. cudzoziemców, dla których wydano zezwolenia na pracę, wykonuje prace na podstawie umów cywilnoprawnych, odgórne narzucenie modelu zatrudnienia w ramach umów o pracę może przynieść skutki odwrotne od zamierzonych” – przekonuje Konfederacja Lewiatan. Zarzuca MPiPS „brak jakiekolwiek analizy, dlaczego w przypadku cudzoziemców odsetek umów prawa cywilnego jest wyższy” i zwraca uwagę, że nowe rozwiązanie „ogranicza elastyczność obu stron – zarówno cudzoziemców, jak i podmiotów planujących powierzenie im pracy, a w rezultacie może powodować wzrost liczby nadużyć bądź zmniejszyć atrakcyjność naszego rynku dla imigrantów zarobkowych”.
Propozycja padła w momencie, gdy – jak przyznaje sam resort pracy – stale maleje w Polsce grono osób w wieku produkcyjnym (zwłaszcza mobilnym) i nasza gospodarka bez stałego napływu cudzoziemców przestanie się rozwijać. Z tego też powodu proponowane przez MRPiPS zapisy wzbudziły wątpliwości Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Oba resorty uważają, że w tej formie ustawa będzie niekorzystana dla rozwoju kraju i niesprawiedliwa dla przedsiębiorców. Deklarują chęć dyskusji i współpracy z organizacjami pracodawców.
Opiekunki i umowy o pracę. „To obiektywnie niemożliwe”
Największe zdumienie projekt resortu wywołał w Polskim Stowarzyszeniu Opieki Domowej (PSOD) zrzeszającym firmy świadczące legalne usługi na rynku totalnie zdominowanym przez szarą strefę i pracę na czarno. Są trzy fundamentalne powody tego zdumienia:
- Obecnie, większość opiekunów domowych – zarówno Polaków, jak i cudzoziemców – pracuje na umowach cywilnoprawnych, które najlepiej odpowiadają charakterowi tej elastycznej pracy. - Zastosowanie umowy o pracę w przypadku opiekunów domowych jest niemożliwe, gdyż usługa ta polega na wzięciu odpowiedzialności za zdrowie podopiecznego w jego własnym domu często przez całą dobę - tłumaczy specjalizujący się w tym obszarze radca prawny dr Marcin Kiełbasa. Dodaje, że z uwagi na wykonywanie czynności opiekuńczych w domu podopiecznego oraz szczególny charakter tych czynności obiektywnie niemożliwe jest zatem zrealizowanie kluczowych elementów warunkujących istnienie stosunku pracy. Z tego samego powodu firma opiekuńcza nie ma również możliwości wywiązać się z części obowiązków ciążących na pracodawcy. Równie niewykonalne jest na przykład zapewnienie przerw dobowych.
- Dla większości firm opiekuńczych w Polsce wprowadzenie przepisu, wedle którego warunkiem legalnego zatrudnienia cudzoziemców na terenie Polski będzie wyłącznie umowa o pracę, oznaczać będzie konieczność zamknięcia działalności lub bankructwo – ostrzega Ada Zaorska, przewodnicząca PSOD. Zdaniem organizacji, „przepisy regulujące zatrudnianie cudzoziemców powinny uwzględniać specyfikę poszczególnych zawodów oraz warunki, w jakich pracownicy wykonują swoje zadania”.
- W konsekwencji tej zmiany ogromne zapotrzebowanie na usługi długoterminowej opieki domowej nie będzie mogło być zaspokojone w sposób zgodny z prawem, co spowoduje, że zarówno opiekunowie, jak i ich podopieczni zostaną wypchnięci do szarej strefy. Całkowicie wbrew intencjom przyświecającym MRPiPS, sprawi to, że opiekunowie staną się szczególnie narażeni na wyzysk i nadużycia – argumentuje dr Marek Benio, wiceprezes Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy. Dodaje, że drak dostępu do wykwalifikowanego personelu to realne zagrożenie dla setek tysięcy polskich seniorów i osób niesamodzielnych. To sprzeczne z jedną z 20 naczelnych zasad Europejskiego Filaru Praw Socjalnych, która głosi, że „Każdy ma prawo do dostępnych cenowo i dobrej jakości usług opieki długoterminowej, w szczególności opieki w domu”, który Polska ma obowiązek realizować.
Wedle szacunków samego MRPiPS, w Polsce brakuje dziś około 20 tysięcy opiekunów osób starszych. Sytuacja w innych krajach Unii Europejskiej również nie jest dobra, więc korzystają one z usług zagranicznych opiekunek, przede wszystkim z Polski. To jeszcze bardziej zwiększa u nas deficyt wykwalifikowanych kadr. Ratują nas cudzoziemcy, dotąd były to przede wszystkim Ukrainki: już ponad dwie trzecie opiekunów domowych w Polsce to obywatele państw trzecich. Oznacza to, że dostęp do personelu opiekuńczego spoza UE jest kluczowy dla zapewnienia polskim seniorkom i seniorom należytej opieki. Polskie firmy opiekuńcze regularnie korzystają z tego zasobu, oferując specjalistom z zagranicy legalne zatrudnienie.
- W przypadku opiekunów domowych stosowanie umów cywilnoprawnych nie jest ani nadużyciem, ani wyzyskiem, lecz legalną formą zatrudnienia, która odpowiada bardzo specyficznym potrzebom i charakterowi tej pracy. Stanowisko to było wielokrotnie potwierdzane przez Państwową Inspekcję Pracy i orzecznictwo sądów. Jeśli proponowany przez resort pracy przepis wejdzie w życie, dziesiątki tysięcy opiekunów domowych z państw trzecich stracą możliwość legalnego zatrudnienia w polskich przedsiębiorstwach, a taka sama liczba podopiecznych zostanie pozbawiona dostępu do legalnej opieki domowej – ostrzega dr Marek Benio. Dodaje, że jest to całkowicie sprzeczne z kierunkiem, w którym zmierzają pozostałe państwa członkowskie UE, a także z rekomendacjami Komisji Europejskiej zawartymi w Europejskiej Strategii Opieki.
Cudzoziemcy i umowy o pracę. MRPiPS: To narzędzie walki z nadużyciami
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podkreśla, że chce przeciwdziałać nagminnemu nadużywaniu umów cywilnoprawnych przy zatrudnianiu cudzoziemców i zwiększyć zakres ochrony podejmujących pracę w Polsce. Jak przekonuje, właśnie dlatego wprowadziło do projektu ustawy nowy warunek wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na wniosek pracodawcy mającego siedzibę w Polsce polegający na późniejszym zatrudnieniu cudzoziemca na podstawie umowy o pracę. Pierwotny projekt resortu zakładał następujące narzędzia służące przeciwdziałaniu wyzyskowi cudzoziemców i zaniżaniu standardów na rynku pracy:
- wprowadzenie obligatoryjnej przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pracę, gdy pracodawca nie opłaca składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne lub zaliczek na podatek dochodowy. Dotychczas przesłanka ta miała charakter fakultatywny.
- utrzymanie zasady, że nałożenie na pracodawcę kary za określone czyny będzie przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na pracę.
- utrzymanie przesłanki dot. porównywalności wynagrodzenia cudzoziemca ponieważ jest ona jednym z podstawowych narzędzi prawnych gwarantujących uzupełniający charakter dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy. Ma ona na celu zapobieganie sytuacjom, gdy obywatele polscy są zastępowani tańszymi pracownikami z krajów trzecich. Planowane jest szersze wykorzystanie bazy CBOP, jako narzędzia ułatwiającego weryfikację, czy wynagrodzenie dla cudzoziemca nie jest zaniżone.
- wprowadzenie przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pracę w przypadku, gdy z okoliczności wynika, że podmiot został ustanowiony lub działa głównie w celu ułatwiania cudzoziemcom wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organizacje gospodarcze popierają te rozwiązania, podkreślając, że służą one wzmocnieniu pozycji rzetelnych i wiarygodnych przedsiębiorców i pracodawców oraz pożądanemu przez nich eliminowaniu z rynku nieuczciwych konkurentów – sprawców nadużyć. Bardzo pozytywne reakcje wywołały też inne zapowiadane przez resort pracy zmiany, jak:
- Zmniejszenia liczby procedur w celu uproszczenia dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy (m.in. rezygnacja z informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy)
- Pełna elektronizacja procedur związanych z uzyskaniem zezwolenia na pracę.
Tym większe zdziwienie i sprzeciw wywołała wspomniana ministerialna „wrzutka”, mówiąca, że cudzoziemcy będą mogli dostać zezwolenie na pracę tylko wtedy, jeśli pracodawca zapewni im zatrudnienie na umowie o pracę lub na umowie o pracę tymczasową (poprzez agencję zatrudnienia). Ministerstwo tłumaczy, że ta regulacja nie obejmie uchodźców i pracowników sezonowych z Ukrainy, mających dziś pełny dostęp do polskiego rynku pracy. Pracodawcy nad Wisłą zatrudniają ich w drodze powiadomienia. Wedle wszelkich dostępnych danych, liczba Ukraińców (zwłaszcza pracowników sezonowych) w Polsce stale jednak topnieje, a od dwóch lat dynamicznie zwiększa się grupa przybyszy z Azji i Ameryki Łacińskiej – przed pandemią stanowili oni ledwie kilka procent zarejestrowanych w ZUS, a obecnie jest to już ponad jedna trzecia z blisko 1,2 mln legalnie zatrudnionych. Obowiązek zatrudniania na etacie miałby objąć właśnie tę znacząco powiększająca się populację, a także Ukraińców bez statusu uchodźcy i migrantów z czterech byłych republik sowieckich objętych tzw. procedurą uproszczoną (których też jest coraz więcej). W 2025 r. może to być ok. pół miliona osób zatrudnianych dotąd co do zasady na umowach cywilnoprawnych.
Głównym argumentem resortu jest lawinowy wzrost liczby nadużyć ze strony przedsiębiorców: w oparciu o istniejące przepisy pewna grupa rozwinęła handel oświadczeniami i zezwoleniami na pracę. Celem „handlarzy” nie jest zatrudnianie cudzoziemców, ani postulowane przez biznes zwiększanie zasobów na polskim rynku pracy, lecz zarabianie na dokumentach umożliwiających wjazd i pobyt na terenie Unii Europejskiej.
Organizacje pracodawców odpowiadają zgodnie, że do walki z tą ewidentną patologią wcale nie trzeba nowych przepisów – wystarczy właściwie egzekwować te, które są, poprzez skuteczniejsze kontrole firm i surowe karanie nierzetelnych (jak to się dzieje np. w Niemczech). Wcielenie w życie ustawy w obecnej formie nie poprawi sytuacji, lecz ją pogorszy, a nawet grozi sparaliżowaniem lwiej części polskiego rynku pracy. I to w sytuacji, gdy samo ministerstwo (w uzasadnieniu do swego projektu) przyznaje, że „niedobory pracowników występują w coraz większej liczbie branż, regionów i zawodów” oraz przewiduje, że „w ciągu najbliższych lat popyt na pracę cudzoziemców będzie w dalszym ciągu wzrastał o minimum kilka lub kilkanaście procent rocznie”.
Przygotowując projekt MRPiPS bazowało na następujących danych:
- Wedle GUS w końcu grudnia 2012 r. liczba mieszkańców Polski w wieku produkcyjnym wynosiła 24 605,6 tys. osób. W końcu 2022 r. ich liczba spadła o 9,9 proc. do poziomu 22 169,3 tys. osób . Zgodnie z prognozą GUS w najbliższych latach spadek liczby osób w wieku produkcyjnym będzie wolniejszy – w końcu 2032 r. ich liczba wyniesie 21 321 tys., czyli o 3,8 proc. mniej niż w końcu 2022 r. Jednak z tej liczby 46,3 proc. będzie w wieku produkcyjnym niemobilnym (45-59/64), podczas gdy na koniec 2022 r. osoby w wieku niemobilnym stanowiły 38,7 proc. populacji w wieku produkcyjnym .
- Bezrobocie w Polsce utrzymuje się na rekordowo niskim poziomie. W końcu grudnia 2023 r. w urzędach pracy zarejestrowanych było 788,2 tys. osób bezrobotnych, czyli o 24,1 tys. (tj. o 3,0 proc.) mniej niż w końcu grudnia 2022 r. Whistorii pomiaru, tj. od 1990 r., nie zanotowano niższego poziomu bezrobocia w grudniu. Stopa bezrobocia rejestrowanego w końcu grudnia 2023 r. wyniosła 5,1 proc. - wporównaniu do grudnia 2022 r. spadła o 0,1 punktu proc. Obecnie bezrobocie rejestrowane wynosi 5 proc., a wedle europejskich standardów BAEL – w II kwartale 2024 r. wyniosło 2,7 proc.
- W 2023 roku wydano w Polsce niemal 2 miliony aktów legalizujących pracę cudzoziemca.
- Najliczniej legalizacja pracy dotyczyła obywateli Ukrainy – 1 milion 273 tys.
- Pomimo zmniejszenia liczby wydawanych dokumentów legalizujących pracę cudzoziemca, spowodowanego zmianami w przepisach prawa, wprowadzonych w2022 roku, widoczny jest wzrost liczby cudzoziemców ubezpieczonych w ZUS (1 milion 127 tys. osób na koniec 2023 roku).
- Na koniec 2023 roku 1 milion 530 tys. cudzoziemców posiadało zalegalizowaną możliwość wykonywania pracy w Polsce – 261 tys. więcej niż na koniec 2022 roku.
- Najczęstszym sposobem legalizowania pracy cudzoziemca było powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy – 1 milion 79 tys.
- Pracodawcy coraz częściej szukają pracowników z odległych stron świata, np. Indii, Nepalu, Filipin.
- Średnie wynagrodzenie cudzoziemców, zgodnie z deklarowanymi kwotami na wnioskach legalizujących zatrudnienie, oscyluje na poziomie wynagrodzenia minimalnego lub nieznacznie je przekracza. Należy tu jednak wskazać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami na dokumentach legalizujących pracę wskazana jest stawka minimalna, a w rzeczywistości płace mogą być wyższe.
- Najlepiej opłacane grupy zawodowe to kadra zarządzająca oraz specjaliści, głównie do spraw technologii informacyjno-komunikacyjnych.
- Cudzoziemcy najczęściej zatrudniani są na umowy zlecenia – stanowiące blisko dwie trzecie aktów legalizujących pracę. Jedna trzecia to umowy o pracę, pozostałe rodzaje umów stanowią znikomy odsetek.
PSOD: Projekt MRPiPS nie ochroni cudzoziemskich opiekunek, tylko pozbawi je pracy
- Jak najbardziej popieramy wszelkie postulaty dotyczące ochrony cudzoziemców przed wyzyskiem, jednak w rzeczywistości ustawa w proponowanej obecnie formie pozbawi legalnej pracy kilkanaście tysięcy opiekunek i opiekunów domowych – komentuje Ada Zaorska z PSOD. Zwraca uwagę, że Polska ma już teraz ogromny problem z zapewnieniem bezpiecznej i profesjonalnej opieki seniorom. W opinii ekspertów Stowarzyszenia, propozycje resortu mogą zniweczyć wiele lat starań o legalne zatrudnianie opiekunek i opiekunów domowych. - Konsekwencje odczują nie tylko podopieczni, ale przede wszystkim młode Polki, które będą musiały przejąć obowiązki opiekunów rodzinnych, ponieważ nikogo nie będzie stać na zatrudnienie opiekuna na umowę o pracę. Zważywszy, że mamy społeczeństwo starzejące się w zastraszającym tempie, szykuje nam się tragedia – mówi bez ogródek przewodnicząca PSOD.
Komisja Europejska, spośród wszystkich form opieki nad seniorami, najsilniej rekomenduje opiekę domową. Przyznaje przy tym, że takie usługi nadal dla wielu obywateli państw UE nie są łatwo dostępne i przystępne cenowo. Tak jest m.in. w Polsce, gdzie co najmniej pół miliona osób wymaga świadczeń opieki długoterminowej - i ta liczba stale rośnie z uwagi na tzw. podwójne starzenie się społeczeństwa: zwiększa się nie tylko populacja seniorów, ale i odsetek tzw. starszych seniorów, powyżej 80 lat; wśród tych drugich nasila się problem niesamodzielności, więc wymagają oni różnych form wsparcia.
Wedle aktualnych prognoz, do 2030 roku liczba osób wymagających opieki długoterminowej w całej UE wzrośnie do 33,7 mln, a do 2050 roku może osiągnąć nawet 38,1 mln. Tymczasem za sprawą kryzysu demograficznego liczba osób, które mogłyby się zajmować opieką, systematycznie maleje. W Polsce już dziś brakuje około 20 tysięcy opiekunów osób starszych. Aż 68 proc. opiekunów domowych w Polsce to obywatele państw trzecich, spoza UE. Dostęp do personelu opiekuńczego spoza Unii jest więc kluczowy dla wszystkich polskich przedsiębiorców świadczących legalne usługi opiekunów i opiekunek.
- U wielu klientów legalna opieka jest postrzegana jako luksus zarezerwowany dla najbogatszych. Wynika to z faktu, że rodziny osób potrzebujących opieki domowej nie otrzymują odpowiedniego wsparcia finansowego od państwa, które pomogłoby pokryć koszty legalnych usług – zwraca uwagę Ada Zaorska.
Dr Marek Benio dodaje, że formalnie za realizację i finansowanie usług opiekuńczych odpowiadają samorządy, jednak ich budżety są zbyt napięte, zwłaszcza po reformach Polskiego Ładu, aby można było wspierać opiekę domową w odpowiedniej skali i na pożądanym poziomie.
- Nawet gdyby udało się stworzyć system współfinansowania opieki dostosowany do potrzeb demograficznych, to bez wsparcia personelu z państw trzecich nie byłoby możliwe objęcie opieką wszystkich potrzebujących – podkreśla naukowiec.
- Firmy opiekuńcze muszą działać na bardzo niskich marżach i mimo to z trudem konkurują z nielegalną pracą w szarej strefie. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności, przekonanie rządzących, że jakakolwiek polska rodzina zatrudni opiekuna domowego na umowę o pracę, jest po prostu utopią – kwituje Ada Zaorska.
Opiekunki tylko na umowie o pracę? Zapłacą za to młode Polki
Zasada jest prosta: im słabszy jest dostęp rodzin do opiekunów i opiekunek osób starszych, tym bardziej obciążone pracą są młode Polki w wieku produkcyjnym. To właśnie je, przede wszystkim kulturowo, obarcza się w naszym kraju obowiązkiem opieki nad matką, ojcem, teściem, teściową i dalszymi krewnymi. Dramatycznie zaburza to równowagę między życiem zawodowym a prywatnym oraz silnie wpływa na możliwości kariery zawodowej, a nierzadko skutkuje długotrwałą absencją w pracy lub przedwczesnym wycofywaniem się z rynku pracy. Takie kobiety karane są za swą ofiarną darmową pracę brakiem podwyżek, a potem rażąco zaniżonymi świadczeniami emerytalnymi.
- Widać więc, że poprzez utrudnianie polskim seniorom dostępu do usług opiekuńczych bardzo wiele stracą nie tylko firmy opiekuńcze i sami podopieczni, ale właśnie młode kobiety, które zamiast pracy zawodowej będą musiały w całości przejąć obowiązki opieki nad rodziną – podkreśla dr Marek Benio.
Resort pracy tłumaczy, że projektowana ustawa o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej „jest realizacją części tiret 2 w kamieniu milowym nr A51G (pozostałe elementy kamienia milowego będą realizowane przez ustawę o rynku pracy i służbach zatrudnienia oraz ustawę o niektórych umowach zawieranych elektronicznie oraz o zmianie ustawy o pomocy społecznej)”. Ów „kamień milowy” (określony w załączniku do decyzji wykonawczej Rady Europejskiej z 17 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski, czyli KPO)nosi tytuł: „Efektywne instytucje na rzecz rynku pracy” i obejmuje „wejście w życie nowej ustawy o publicznych służbach zatrudnienia, ustawy o zatrudnianiu obywateli państw trzecich oraz ustawy o zawieraniu niektórych umów o pracę w sposób elektroniczny, a dokładnie:
- wprowadzanie zmian w publicznych służbach zatrudnienia i aktywnej polityce rynku pracy w celu zwiększenia aktywności zawodowej
- zmniejszanie barier administracyjnych przy zatrudnianiu cudzoziemców
- upraszczanie procesu zawierania niektórych umów.”
Nie ma tu niczego o formach zatrudnienia cudzoziemców, ani tym bardziej nie został sformułowany obowiązek ich zatrudniania wyłącznie na umowach o pracę. Prace nad projektem ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP są zaawansowane. Został on już przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich z uwzględnieniem uwag Ministerstwa Spraw Zagranicznych.