Na pierwszy rzut oka może to wyglądać na paradoks – choć przetargów jest mniej, to odwołań w nich składanych znacząco więcej. I to w sytuacji, gdy przez ponad dwa miesiące Krajowa Izba Odwoławcza nie mogła merytorycznie rozstrzygać sporów, bo ze względów bezpieczeństwa nie odbywały się przed nią jawne posiedzenia.

Mniejsza liczba ogłaszanych przetargów nie dziwi. Mniejsze potrzeby administracji publicznej, zamknięcie wielu urzędów w pierwszym okresie epidemii i zwykła niepewność, co będzie dalej i czy warto snuć plany. To wszystko sprawiło, że w pierwszych siedmiu miesiącach 2020 r. ogłoszono o ok. 11 tys. mniej przetargów niż w analogicznym okresie ubiegłego roku (patrz: grafika).

W tym samym okresie wzrosła jednocześnie, i to w sposób znaczący, liczba odwołań wnoszonych do KIO. W pierwszych siedmiu miesiącach 2020 r. było ich 1806, podczas gdy rok wcześniej od stycznia do lipca było ich o 311 mniej. Procentowy wzrost jest więc nawet wyższy niż spadek liczby ogłaszanych przetargów. Jak wynika z najnowszych danych, trend ten się nie zmienia. W sierpniu do KIO wpłynęło kolejne 310 odwołań. Pierwsze osiem miesięcy tego roku przyniosło więc łącznie 2116 odwołań, podczas gdy w całym 2019 r. było ich 2694.

Większa konkurencja

Eksperci, których poprosiliśmy o komentarz, nie tylko nie widzą w tym trendzie niczego dziwnego, ale wręcz uznają go za naturalny.

Reklama

– Jednym z czynników wpływających na wzrost liczby odwołań jest właśnie mniejsza liczba wszczynanych postępowań zakupowych zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Ograniczenie liczby konkurencyjnych postępowań, w których wykonawcy mogą wziąć udział, przekłada się wprost na zmniejszenie szans na uzyskanie zamówienia, co z kolei skutkuje większą determinacją w walce o te, w których jest możliwość wzięcia udziału – zauważa Adam Wiktorowski, prawnik i ekspert ds. zamówień publicznych. Jako dodatkowy powód wskazuje wiarygodność finansową administracji publicznej. Pomijając specyficzne sektory (przede wszystkim służbę zdrowia), urzędy czy instytucje państwowe i samorządowe zazwyczaj płacą w terminie, co jest szczególnie atrakcyjne w czasach powszechnie występujących zatorów płatniczych.

Podobnie uważa Tomasz Zalewski, partner kierujący praktyką Commercial w kancelarii Bird & Bird.

– Im mniej zamówień, tym większa konkurencja przejawiająca się w liczbie odwołań. Dodatkowo zamówienia publiczne – niezależnie od ich specyfiki, często nieakceptowalnej przez wielu przedsiębiorców (nienegocjowalne umowy, ryzyka przerzucone na wykonawcę, konieczność uzyskania dużego know-how, aby skutecznie wygrywać przetargi) – gwarantują stały strumień przychodów, co w obecnej sytuacji COVID-19 jest bardzo atrakcyjne dla przedsiębiorców. W czasach hossy gospodarczej firmy mogą wybierać, czy chcą realizować projekty publiczne, trudniejsze i z większym ryzykiem biznesowym, czy projekty dla klientów prywatnych. W czasach recesji często na stole zostają tylko projekty publiczne – zwraca uwagę Tomasz Zalewski.

Część odwołań może też być próbą gry na czas. Z jednej strony chodzi o możliwość samego startu w przetargu.

– Część firm działa w reżimie epidemicznym nieco wolniej niż zwykle. Dlatego też potrzebują więcej czasu na przygotowanie oferty. Odwołanie od postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia pozwala na wydłużenie terminu składania ofert – mówi dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna i wykładowca Uczelni Łazarskiego.

– Są też wreszcie i firmy, które wykonują kończące się właśnie umowy. Do czasu rozstrzygnięcia nowego przetargu są one przedłużane. W interesie tych wykonawców może więc leżeć przeciąganie rozpoczętych postępowań – dodaje ekspert.

Większość elektronicznie

Epidemia przyspieszyła również inny trend związany z odwołaniami – prawie 60 proc. tegorocznych złożono w formie elektronicznej. Powód wydaje się oczywisty – w związku z zagrożeniem wynikającym z COVID-19 motywuje to do korzystania z internetu wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Środki komunikacji elektronicznej w kontaktach z KIO były zresztą już wcześniej często wykorzystywane. W 2019 r. 46 proc. odwołań wniesiono przez internet, w 2018 r. – 28 proc., a w 2017 r. – 22 proc. Wzrost z ubiegłego roku jest z pewnością związany z elektronizacją zamówień powyżej progów unijnych. Dodatkowo też do korzystania z internetu wykonawców motywują stosunkowo krótkie terminy na wnoszenie odwołań. Wynoszą one od 5 do 15 dni, przy czym decyduje data wpłynięcia odwołania do KIO. Wysłanie pocztą lub kurierem oznacza więc mniej czasu na sporządzenie.

W jakich branżach najczęściej są składane odwołania? Mogłoby się wydawać, że dominować będzie budowlanka, bo wartość tych zamówień przeważa na rynku (36 proc.). Robót budowlanych dotyczy jednak tylko 12 proc. odwołań. Na pierwszym miejscu jest sektor medyczny (niespełna 16 proc.) i informatyczny (ponad 15 proc.).

– Sporo tych odwołań dotyczy opisu przedmiotu zamówienia i zarzutów związanych z preferowaniem określonych produktów czy usług – zauważa dr Włodzimierz Dzierżanowski.

Stosunkowo dużo odwołań (8 proc.) dotyczy dostaw i usług dla służb mundurowych, sektora energetycznego (5 proc.), utrzymania dróg (5 proc.) i gospodarki odpadami (4 proc.).

Jeśli chodzi o rodzaj zamówienia, to najwięcej odwołań dotyczyło usług (41 proc.), następnie dostaw (39 proc.) i na końcu robót budowlanych (39 proc.).

Nadganianie opóźnień

W 2019 r. średni czas oczekiwania na orzeczenie KIO wynosił 14 dni, a więc był o jeden dzień krótszy, niż zakładają to przepisy. W tym roku jednak będzie dłuższy. Przez prawie 2,5 miesiąca KIO nie mogła orzekać ze względu na zagrożenie związane z COVID-19. Wznowiła pracę 25 maja 2020 r.

– Od tego czasu każdego tygodnia rozpoznawana jest maksymalnie możliwa liczba spraw. Izba rozpoznała już odwołania, jakie wpłynęły w czasie, gdy nie odbywały się posiedzenia i rozprawy z udziałem stron i uczestników postępowania – zaznacza Katarzyna Prowadzisz, rzecznik prasowy KIO. Od 25 maja do końca sierpnia rozpoznano 1196 spraw odwoławczych. To prawie tyle, ile rozstrzygnięto w całym pierwszym półroczu 2019 r.

Ile czeka się w tej chwili na wyrok?

– Nie sposób odpowiedzieć na to pytanie, bowiem skierowanie sprawy na wokandę uzależnione jest od wielu czynników formalnych oraz kolejności wpływów odwołań. W tej chwili w przeważającej części sprawy odwoławcze rozpatrywane na posiedzeniach i rozprawach z udziałem stron dotyczą odwołań wnoszonych z końcem lipca i w sierpniu. Tylko w jednostkowych przypadkach mogą dotyczyć odwołań wnoszonych w innych terminach – mówi Katarzyna Prowadzisz. ©℗

Źródło nieznane

Jak orzeka Krajowa Izba Odwoławcza