W marcu polscy naukowcy i eksperci prawa europejskiego wystosowali do premiera list otwarty z apelem o zatrzymanie praktyki administracyjnej, która - w ich opinii - nie tylko zabija wart 32 mld zł rocznie polski eksport usług, ale też narusza prawo Unii Europejskiej. Apel naukowców wsparły organizacje gospodarcze – m.in. Konfederacja Lewiatan i Europejski Instytut Mobilności Pracy (ELMI). Ich liderzy ostrzegają od miesięcy, że w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisów przez rodzime urzędy - polskie firmy z wielu branż tracą możliwość wysyłania pracowników do realizacji kontraktów w innych państwach Unii. Kontrakty te przejmują firmy z innych krajów, często... wraz z pracownikami, co już ma poważne skutki dla polskiej gospodarki.

Delegowanie pracowników: „Polskie urzędy tworzą bariery dla polskich przedsiębiorców”

Wedle autorów listu do premiera, polskie firmy mają coraz większe problemy z eksportem usług z tego powodu, że rodzimi urzędnicy błędnie interpretują krajowe przepisy obowiązujące od czerwca 2025 roku: odmawiają wiz i zezwoleń na pracę pracownikom zatrudnianym przez polskie firmy, jeżeli istnieje przypuszczenie, że pracownicy ci będą wykonywać pracę przy kontraktach realizowanych w innych państwach UE. Podstawą odmów jest przepis mówiący o wykonywaniu pracy „na terytorium RP”.

- To błąd interpretacyjny. W praktyce nowe przepisy zacierają różnicę między dwoma różnymi pojęciami: dostęp do rynku pracy i wykonywanie pracy na terytorium RP. Tymczasem zgodnie z prawem unijnym pracownik delegowany przez polskiego pracodawcę pozostaje uczestnikiem polskiego rynku pracy, nawet jeśli czasowo wykonuje usługę w innym państwie UE, a więc w terminologii ustawy pracuje na terytorium RP – wyjaśnia dr Marcin Kiełbasa z ELMI.

Eksperci podkreślają, że postępowanie urzędów jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącym delegowania pracowników oraz z zasadą pierwszeństwa prawa europejskiego.

Ministerstwo o delegowaniu: „Chronimy Polskę i Unię przed nadużyciami prawa UE”

W odpowiedzi na apel do Donalda Tuska, ministra pracy Agnieszka Dziemianowicz-Bąk przekonuje, że wszystko jest w porządku: „Postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ani (…) wyroki [europejskich sądów] nie zobowiązują państw członkowskich do udzielania zezwoleń na pracę w celu delegowania do innego państwa członkowskiego. Powyższe wyjaśnienia pozwalają stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, według których zezwolenia na pracę nie mogą być wydawane, jeżeli cudzoziemcy w ogóle nie będą wykonywali pracy w Polsce, nie naruszają prawa UE”.

Ministra odnosi się także do akcentowanych w apelu argumentów natury ekonomicznej: „Autorzy listu (…) ostrzegają, że brak możliwości delegowania cudzoziemców pozbawia polskie firmy konkurencyjności i zagraża eksportowi usług wartemu blisko 32 mld zł rocznie. Należy jednak zauważyć, że eksport usług z Polski zasadniczo nie wymaga delegowania obywateli państw trzecich, którzy nie wykonują i nie będą wykonywać pracy w Polsce” – przekonuje ministra i dodaje, że „konkurencyjność polskich firm i eksport usług nie są wartościami uzasadniającymi nadużywanie prawa europejskiego w zakresie swobodnego świadczenia usług”.

Przekonuje, że „w świetle dotychczasowego orzecznictwa TSUE nadużyciem prawa europejskiego w zakresie swobodnego świadczenia usług jest delegowanie cudzoziemców do innych państw członkowskich, gdy cudzoziemcy ci nie mieszkają i nie pracują w państwie, w którym są formalnie zatrudnieni i z którego są formalnie delegowani. Takie praktyki służą najczęściej obchodzeniu przepisów dotyczących zatrudnienia cudzoziemców, obowiązujących w państwach, do których pracownicy są delegowani. Możliwość wydawania zezwoleń na pracę wyłącznie w celu delegowania do innych państw członkowskich tworzyłaby korzystne warunki dla rozwoju sektora usług polegających na dostarczaniu siły roboczej z państw trzecich gospodarkom takich państw jak Belgia, Holandia czy Niemcy z ominięciem przepisów dotyczących zatrudnienia cudzoziemców obowiązujących w tych państwach”.

Eksperci o delegowaniu: „Resort pracy nie rozumie podstawowych pojęć prawa UE i ignoruje orzecznictwo TSUE”

Autorzy listu komentują, że pismo ministry pracy „nie odnosi się do rzeczywistego problemu podniesionego w apelu, lecz opiera się na jego błędnym odczytaniu, a miejscami także na deformacji przedstawionej w nim argumentacji”.

- Odpowiedź ministerstwa w dużej mierze polemizuje z tezą, której Autorzy listu w ogóle nie stawiają. W efekcie mamy do czynienia z mechanizmem prewencyjnego wykluczaniapolskichprzedsiębiorców z rynku unijnego, jeszcze zanim jakiekolwiek nadużycie mogłoby wystąpić - podkreśladr Izabela Florczak z Katedry Prawa Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Polityki Społecznej; Centrum Studiów Migracyjnych Uniwersytetu Łódzkiego.

Zwraca uwagę, że to nie chodzi tu o jednostkową interpretację urzędnika, lecz utrwaloną praktykę administracyjną prowadzącą do systemowego ograniczenia swobody świadczenia usług. - Problem nie polega więc na tym, że przedsiębiorcy próbują obejść prawo, lecz na tym, że jest ono interpretowane w sposób, który je zawęża i w praktyce wyłącza część polskich firm z jednolitego rynku UE – mówi badaczka i ekspertka.

- To praktykaurzędówjestsprzeczna z art. 56 TFUE i orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE,a ponadtoblokujeeksport polskich usług, osłabia konkurencyjnośćnaszej gospodarkiiuszczupla wpływydo budżetu.W naszej ocenie obecna praktyka administracyjna narusza podstawowe zasady rynku wewnętrznego UE, w szczególności swobodę świadczenia usług. Nasz list był wyrazem głębokiego zaniepokojenia środowiska prawniczego – mówi dr Marcin Kiełbasa, ekspert ds. prawa europejskiego w Europejskim Instytucie Mobilności Pracy (ELMI), adiunkt w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie (UEK). Nie tylko w jego opinii, pismo ministra pracy jest dowodem na kompletne niezrozumienie przez resort fundamentów prawa i orzecznictwa unijnego.

- Stanowisko Ministerstwa opiera się na błędnym założeniu, że autorzy Listu domagają się wydawania wiz i zezwoleń na pracę w przypadkach, w których cudzoziemcy mają być delegowani przez swoich pracodawców do innych państw członkowskich Unii Europejskiej w celu świadczenia usług. Jest to jednak zasadnicze nieporozumienie. Chodzi nie o to, aby wizy i zezwolenia na pracę były wydawane dlatego, że pracownik ma być delegowany do innego państwa członkowskiego, lecz o to, aby nie były odmawiane z tego powodu. Różnica między tymi sytuacjami jest tak samo oczywista, jak różnica między wprowadzeniem obowiązku zatrudniania każdej kobiety a uznaniem za niedopuszczalne odmawianie zatrudnienia pracownika wyłącznie ze względu na płeć – tłumaczy Stefan Schwarz, prezes ELMI.

Podkreśla, że każdy pracownik - niezależnie od obywatelstwa - legalnie zatrudniony przez polskiego pracodawcę prowadzącego rzeczywistą działalność gospodarczą w Polsce pozostaje uczestnikiem polskiego rynku pracy także wtedy, gdy w ramach swobody świadczenia usług zostaje delegowany do wykonania kontraktu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. - Organy administracji, w tym urzędnicy i konsulowie, nieprawidłowo kwalifikują taką sytuację jako naruszenie polegające na „niewykonywaniu pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na warunkach określonych w zezwoleniu”, co prowadzi do odmowy wydania zezwolenia na pracę, lub jako „zamiar opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem ważności wizy”, co z kolei skutkuje odmową wydania wizy krajowej – wyjaśnia prezes EKMI.

„Terytorium RP” a „polski rynek pracy” - polska interpretacja szkodzi polskim firmom delegującym pracowników

Naukowcy wskazują, że rozróżnienie pomiędzy pojęciem „terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” a pojęciem „polskiego rynku pracy” ma tu znaczenie podstawowe. Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. już w art. 1 ust. 1 stanowi, że reguluje warunki dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy, a nie do miejsca wykonywania pracy w sensie geograficznym. „Rynek pracy” oznacza przestrzeń prawną, w której dochodzi do zatrudnienia pracownika przez pracodawcę mającego siedzibę w danym państwie, obejmującą prawa i obowiązki wynikające ze stosunku pracy, niezależnie od tego, czy praca jest wykonywana na jego terytorium, czy w ramach swobody świadczenia usług w innym państwie członkowskim. „Rynek pracy” nie jest kategorią geograficzną, lecz relacyjną – oznacza przynależność pracownika do systemu zatrudnienia danego państwa, a nie fizyczne miejsce wykonywania pracy na jego terytorium.

W zgodnej opinii ekspertów, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skoro ustawa nie mówi wprost o delegowaniu pracowników, to nie może naruszać prawa Unii: w europejskim porządku prawnym naruszenie prawa UE może wynikać nie tylko z literalnej treści przepisu, lecz również z jego interpretacji oraz z utrwalonej praktyki administracyjnej, która prowadzi do skutków sprzecznych z prawem Unii. - To właśnie ten problem został opisany w Liście otwartym: organy administracji odmawiają wydawania wiz i zezwoleń na pracę dlatego, że sam zamiar delegowania – a nawet samo podejrzenie, że pracodawca ma taką możliwość – traktują jako podstawę odmowy. Taki mechanizm tworzy systemową barierę dla polskich usługodawców w korzystaniu ze swobody świadczenia usług, naruszając tym samym prawo gwarantowane im w art. 56 TFUE – dodaje Stefan Schwarz.

Wedle sygnatariuszy apelu do premiera, stanowisko ministerstwa pracy nie odnosi się również rzetelnie do przywołanego w Liście orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE. Zamiast uwzględnić całą linię orzeczniczą obejmującą sprawy C-113/89 Rush Portuguesa, C-244/04 Komisja przeciwko RFN, C-168/04 Komisja przeciwko Austrii, C-91/13 Essent, C-18/17 Danieli oraz C-540/22 SN i inni, odpowiedź koncentruje się wyłącznie na - wydanym 32 lata temu - wyroku C-43/93 Vander Elst, 1 Art. 13 ust. 1 pkt. 9 Ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2025.621 z dnia 12 maja 2025 r.). 2 Art. 65 ust. 1 pkt. 9 Ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U.2025.1079 t.j. z dnia 07 sierpnia 2025 r.), pomijając co najmniej pięć późniejszych wyroków Trybunału, które wyjaśniają, jak należy go rozumieć.

Pominięte orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że prawo Unii nie wprowadza wymogu, aby obywatel państwa trzeciego przed oddelegowaniem musiał przez określony czas wykonywać pracę w państwie wysyłającym. W szczególności Trybunał nie uzależnił dopuszczalności delegowania od minimalnego okresu wcześniejszego zatrudnienia ani pobytu. Jednocześnie orzecznictwo to potwierdza, że pracodawca ma prawo delegować swoich pracowników do innego państwa w ramach swobody świadczenia usług niezależnie od ich obywatelstwa, pod warunkiem ich legalnego zatrudnienia i pobytu w państwie wysyłającym. W konsekwencji praktyka administracyjna, która prowadzi do odmowy wydawania wiz lub zezwoleń na pracę z tego powodu, że pracownik ma być delegowany do innego państwa członkowskiego lub że istnieje takie prawdopodobieństwo, stanowi naruszenie prawa Unii Europejskiej.

- Równie nieprawdziwe jest przedstawianie jako rzekomo rozstrzygającego argumentu wyroku w sprawie C-477/17 Balandin. Orzeczenie to nie potwierdza tezy Ministerstwa, jakoby delegowanie obywatela państwa trzeciego było nadużyciem, gdy osoba ta nie „mieszkała” w państwie wysyłającym. Przeciwnie, z tego wyroku wynika, że pojęcie legalnego zamieszkiwania należy rozumieć przez pryzmat legalnego pobytu, a nie przez długość obecności czy trwałość ośrodka interesów życiowych. Odwoływanie się do tej sprawy jako argumentu przeciwko tezom Listu oznacza w istocie odwrócenie sensu tego wyroku – argumentuje Stefan Schwarz dodając ze zdumieniem, że „odpowiedź ministerstwa w sposób nieuprawniony sugeruje, że tezy autorów Listu miałyby prowadzić do „nadużywania prawa europejskiego”, nie przedstawiając na poparcie tej tezy jakichkolwiek argumentów. Taki zarzut nie stanowi merytorycznej polemiki, lecz sprawia wrażenie zabiegu retorycznego polegającego na odwróceniu winy – próby zdyskredytowania autorów Listu poprzez przerzucenie na nich zarzutu naruszenia prawa UE”.

Na czym polega problem z delegowaniem pracowników (w skrócie)

  • Od czerwca 2025 r. polskie urzędy zaczęły odmawiać wiz i zezwoleń na pracę pracownikom polskich firm, którzy nie mają obywatelstwa UE, jeśli istnieje podejrzenie, że będą delegowani do innych państw UE.
  • Problem ma charakter systemowy i dotyczy wielu branż (m.in. budownictwo, transport, opieka, relokacja przemysłu). Pracownicy Ci stanowią około 25% kadr. Sytuacja prowadzi do utraty kontraktów i ograniczenia eksportu usług wartego ok. 32 mld zł rocznie.
  • Dane ZUS już pokazują spadek liczby delegowanych pracowników z Polski - o 13% r/r – pierwszy taki spadek od wejścia Polski do UE (poza okresem pandemii)
  • Kilkunastu profesorów prawa i ekspertów skierowało list otwarty do Premiera RP, wskazując na naruszenie art. 56 TFUE (swobody świadczenia usług) i zagrożenie dla konkurencyjności polskiej gospodarki.
  • Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na wcześniej otrzymaną treść listu zakwestionowało argumentację ekspertów, powołując się m.in. na przeciwdziałanie nadużyciom.
  • Odpowiedź Ministerstwa – zdaniem ELMI – nie odnosi się do rzeczywistego problemu wskazanego w Liście otwartym. Nie podejmuje ona rzeczywistej analizy zgodności utrwalonej praktyki administracyjnej z art. 56 TFUE i orzecznictwem TSUE, lecz zastępuje ją argumentacją opartą na błędnym założeniu, że pracownik delegowany przestaje należeć do rynku pracy państwa wysyłającego tylko dlatego, że wykonuje pracę poza jego terytorium.
  • Kluczowe nieporozumienie: eksperci nie domagają się wydawania wiz „bo ktoś będzie delegowany”, lecz wskazują, że delegowanie nie może być powodem odmowy wydania wiz i zezwoleń.
  • W praktyce urzędy traktują sam zamiar delegowania (a nawet jego możliwość) jako podstawę odmowy – co tworzy systemową barierę w korzystaniu ze swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE).
  • Ministerstwo pomija aktualne orzecznictwo TSUE i opiera się na wybiórczej interpretacji jednego wyroku (Vander Elst) sprzed ponad 30 lat, ignorując późniejszą linię orzeczniczą, która doprecyzowuje regulacje.
  • Orzecznictwo TSUE jasno wskazuje, że delegowanie pracowników spoza UE jest dopuszczalne, o ile są oni legalnie zatrudnieni i przebywają w państwie wysyłającym – bez wymogu wcześniejszego okresu pracy lub pobytu
  • Argument o „nadużyciach” nie został poparty dowodami i ma – zdaniem ekspertów – charakter retoryczny, a nie merytoryczny. Również powołanie się na wskazany wyrok jest błędne – nie wynika z niego, że delegowanie obywatela państwa trzeciego bez wcześniejszego „zamieszkania” stanowi nadużycie. Wręcz przeciwnie, a odwoływanie się wskazanego wyroku odwraca jego sens.
  • Nieprzekonujące są dla ekspertów również wywody ekonomiczne zawarte w odpowiedzi Ministerstwa. Teza, że eksport usług z Polski „zasadniczo” nie wymaga delegowania obywateli państw trzecich, nie znajduje potwierdzenia ani w realiach gospodarczych, ani w dostępnych danych.
  • Dane pokazują realne skutki: spadek liczby delegowanych pracowników o 13% r/ri wskazują na brak możliwości ich zastąpienia pracownikami z Polski.
  • Gdyby spadek liczby delegowanych pracowników przełożył się proporcjonalnie na obniżenie wpływów z eksportu usług wymagających delegowania, oznaczałoby to ubytek dla polskiej gospodarki rzędu 4,16 mld zł.
  • Argument Ministerstwa o „trudności w weryfikacji firm” podważa sens obowiązujących przepisów, które właśnie mają umożliwiać eliminowanie nadużyć bez uderzania w legalny biznes, zgodnie z intencją strategii migracyjnej rządu.
  • Narracja o „dostarczaniu siły roboczej” nie znajduje potwierdzenia w danych – udział agencji pracy w delegowaniu jest marginalny.
  • Utrzymywanie obecnej praktyki oznacza – według ELMI – zarówno naruszenie prawa UE, jak i realne osłabienie konkurencyjności polskiej gospodarki.

Komentują dla Forsal.pl

Joanna Robaszkiewicz, biuro prasowe Koalicji Polskich Eksporterów Usług

- Niezależnie od opcji politycznej, każdy polski minister powinien działać w interesie polskiej gospodarki. Eksport usług to jeden z filarów naszej konkurencyjności w UE, który wnosi ok. 32 mld zł rocznie. Jego blokowanie oznacza poważne konsekwencje dla rynku pracy i finansów publicznych.

- Obecnie realizacja zagranicznych kontraktów w praktyce nie jest możliwa bez wsparcia pracowników spoza Unii Europejskiej. To właśnie oni pozwalają uzupełnić braki kompetencyjne i skompletować zespoły delegowane do pracy za granicą. Szczególnie wyraźnie widać to w takich sektorach jak transport, budownictwo, montaż, relokacja linii produkcyjnych czy opieka, gdzie od lat brakuje m.in. kierowców ciężarówek, spawaczy, elektryków, monterów instalacji budowlanych, operatorów maszyn ziemnych oraz opiekunów osób starszych.

Stefan Schwarz, prezes Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy (ELMI):

- Efekty działania polskiej administracji widać już w danych – w 2025 roku liczba pracowników wysyłanych przez polskie firmy do realizacji usług w UE spadła o ok. 100 tys., co jest pierwszym takim spadkiem od lat. Dlatego apelujemy o pilne wyjaśnienie tej sytuacji i przywrócenie praktyki zgodnej z prawem UE, zanim szkody dla polskich eksporterów usług staną się trwałe. To jest test, czy państwo potrafi chronić własnych przedsiębiorców działających zgodnie z prawem europejskim. Dziś ten test niestety nie wypada dobrze.

W biznesie nie ma próżni – jeśli polska firma nie zrealizuje kontraktu, zrobi to konkurencja z innego kraju. Klienci nie będą czekać na wyjaśnienia naszych urzędów, a nie zapłacą więcej tylko dlatego, że polskie ministerstwo pracy uważa, że nasi przedsiębiorcy powinni wysyłać do pracy UE tylko obywateli Unii. Najbardziej frustrujące jest to, że rozwiązanie jest proste – wystarczą jasne wytyczne dla urzędów. To nie wymaga lat legislacji, tylko decyzji.

Ada Zaorska, przewodnicząca Polskiego Stowarzyszenia Opieki Domowej

- W branży opiekuńczej po prostu nie da się działać bez pracowników spoza UE. To oni w ogromnej mierze umożliwiają ciągłość opieki. Ignorowanie tego faktu oznacza odcinanie branży od realnych zasobów pracy. Odcinanie branży od zasobów pracy oznacza odcinanie osób potrzebujących od opieki. Efekt obecnych utrudnień jest łatwy do przewidzenia: firmy zaczynają szukać rozwiązań poza Polską. Rejestrują działalność tam, gdzie przepisy są bardziej racjonalne, a państwo rozumie specyfikę sektora.